城市軌道交通綜合安全管理體系研究

摘　要　分析了城市軌道交通綜合安全管理體系目標、原則、內容、機構和職能。立足于城市軌道交通的特點和我國城市軌道交通行業發展的實際水平,提出了建立城市軌道交通綜合安全管理體系的相關建議:完善法制法規建設;完善獨立于運營企業的安全監管機構設置;建立科學規范的設備質量安全要求體系;強化安全審核和評估工作;強化安全教育。
關鍵詞　城市軌道交通, 運營管理, 綜合安全管理體系
軌道交通綜合安全管理體系已經成為世界各大中城市不容忽視的問題。
1 　城市軌道交通綜合安全管理體系
1. 1 　目標和原則
城市軌道交通綜合安全管理體系的目標是:使城市軌道交通的安全生產與管理達到預先設定的標準,使事故等級和事故頻率控制在預先規定的范圍內。建立城市軌道交通綜合安全管理體系應遵循差異性、明晰性、法律性和程序性原則。
1. 2 　內容
城市軌交交通綜合安全管理體系的內容如圖1 所示。

圖1 　城市軌道交通綜合安全管理體系的內容　　

其中法律法規體系是指專門針對城市軌道交通行業安全管理的法律法規或其他法律法規中的有關條款,具有規定性、穩定性和強制性特點,是城市軌道交通綜合安全管理體系正常運作的前提和保證。
運營企業內部安全管理體系包括運營企業安全管理制度、行車組織安全管理、設備安全管理和人力資源安全培訓等內容。該體系貫穿于其他各體系之自然界的各種自然災害以及各種軟硬件設備故障都會引發城市軌道交通安全事故,各種社會政治經濟矛盾和個別人的不健康心理也為城市軌道交通帶來了不安全因素。而城市軌道交通運輸組織專業性強、技術設備復雜、客流量大、日周期性強、高峰低谷落差顯著、時效性強,其建設一般又采取地下或高架形式,因此提高安全管理有效性和事故救援的難度均較大。此外,安全事故會降低軌道交通的可信賴度,形成社會疑懼心理,在一個長時間段內影響經濟發展和居民生活。近一段時間以來,國內外城市軌道交通安全事故時有發生,2003 年2 月的韓國大邱地鐵火災更是震驚世界。為此,建立和完善城市中并將其有機結合起來, 是城市軌道交通綜合安全管理體系的核心和主體。
事故預防體系是指針對各種事故發生的可能性, 對人、設備、管理以及環境的要求體系, 包括對行車、設備、職工傷亡、旅客傷亡、火災、水災、震災、風災、爆炸、投毒等各種事故的預防。
事故處理與調查體系包括受傷人員搶救和死難人員善后處理、搶修和重建、勘測和分析、責任劃分及事故報告等內容。
對運營企業的檢查評估體系主要包括對安全管理體系的評估、對安全生產標準執行情況的檢查以及相應的獎罰措施。
規劃建設安全要求體系和設備質量安全要求體系主要是指城市軌道交通項目規劃建設和設備制造必須達到安全要求, 以及投入運營后一定時期內對這些要求符合程度的規定。
1. 3 　機構和職能
針對城市軌道交通綜合安全管理體系的內容, 借鑒其他行業安全管理工作的經驗, 城市軌道交通綜合安全管理體系的主要組成部門如圖2 所示。各部門的職能如后。

圖2 　城市軌道交通綜合安全管理體系機構組成
　　國家和地方城市軌道交通安全監管部門: 出臺行政法規; 制定行業安全管理政策和安全管理目標; 依法對運營企業、規劃建設企業以及設備生產和進出口企業實施安全監管; 向運營企業頒發安全許可, 向設備制造和進出口企業、規劃建設企業頒發安全資質證書; 指導運營企業建立內部安全管理體系, 定期對運營企業的安全管理工作進行檢查和評估; 負責組織重大事故調查并提供事故調查報告; 負責對公安、消防、醫療等部門的組織協調工作。
運營企業: 建立健全企業內部各項安全管理制度; 科學合理的設置企業內部安全管理部門; 綜合運用各種管理手段, 圍繞運營組織開展安全管理工作, 主要包括行車安全管理、設備安全管理、人力資源安全培訓等; 在法律法規規定的范圍內, 對乘客行使安全管理職能; 搜集、積累、分析城市軌道交通安全管理信息資料; 接受監管部門的檢查和評估, 按要求向其提交安全工作報告及其他與安全管理工作相關的文件, 協助其做好重大事故處理和調查工作; 加強與公安、消防、醫療等部門的聯系與合作, 確保部門間的協作達到城市軌道交通綜合安全管理體系的要求。
公安、消防和醫療部門: 負責各自職能范圍內與軌道交通相關的安全管理工作, 主要包括打擊以城市軌道交通設施和乘客為目標或以城市軌道交通設施為主要場所的治安犯罪、火災的預防和撲救以及救治各類事故中的受傷人員。另外, 消防部門還對運營企業實施消防監管。
規劃建設企業: 在規劃和建設過程中貫徹有關安全規定; 向城市軌道交通安全監管部門提交工程圖紙或報告施工中有關安全設施的進展和完成情況。設備生產和進出口企業: 按照有關安全要求組織產品的生產和進口; 將產品送檢或提供產品質量檢驗報告。
2 　建立綜合安全管理體系建議
2. 1 　完善法制法規建設
目前我國城市軌道交通行業安全法規尚屬空白, 《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國安全生產法》中均沒有針對城市軌道交通的具體規定。立法空白導致通過行政手段來建立和運作城市軌道交通綜合安全管理體系。與法建手段相比, 行政手段雖然同樣具有強制性, 但在穩定性和明晰性方面卻相去甚遠, 這將給城市軌道交通綜合安全管理工作帶來隱患。在全國性法律法規立法條件尚不成熟的情況下,可以首先推動地方立法,對城市軌道交通綜合安全管理體系做出規定,如《上海市軌道交通管理條例》。
2. 2 　完善安全監管機構設置
我國對軌道交通行使安全監管職能的部門往往機構規模小、專業人員缺乏、兼職情況多,難以有效行使安全監管職能。目前應在已具有軌道交通設施的城市試點建立由安全管理專家和專業技術人員組成的軌道交通安全監管部門,該部門獨立于運營企業之外;其權利和責任由相關法律法規進行明確規定。日后根據行業的發展程度,在適當時機建立全國性城市軌道交通安全監管部門。安全監管部門可以獨立設置,也可以與其他監管職能合并建立統一的行業監管部門。
2. 3 　建立設備質量安全要求體系
城市軌道交通綜合安全管理體系的設備依賴性較高。目前我國亟待建立科學規范的針對不同地理環境、不同軌道交通類型的設備質量安全要求體系。城市軌道交通項目運營初期往往盈利性較差,在制定上述規定時應充分考慮差異性原則,針對某一類型、級別的軌道交通項目制定必備安全設備規定,強制要求投入。而對于其他安全設備,則由投資方和運營企業依據實際情況選擇投入。
2. 4 　強化安全審核和評估工作
在軌道交通項目投入運營之前,運營企業必須通過安全監管部門會同消防等部門的初檢和安全評估,安全認證必須成為申請運營許可證的必備條件之一。進入運營階段,安全監管部門必須定期對運營企業進行安全檢查,還可以指定專業科研或咨詢機構對運營企業進行安全評估,責令運營企業對檢查評估中發現的問題進行整改。必要時安全監管部門可以吊銷運營企業的運營許可。
2. 5 　強化安全教育
一方面要加強對運營企業員工的安全意識和技能教育。另一方面要大力向乘客宣傳并督促其遵守軌道交通安全管理制度,普及和強化緊急狀態下的逃生技能培訓。
3 　結語
在“ 十五”規劃中,國家正式提出了發展城市軌道交通的戰略,預算投資約2 000 億元,各城市申請立項的擬建線路總長度約2 000 km 。城市軌道交通行業的產品是旅客的空間位移,而乘客的人身和財產安全則是首要質量要求。綜合安全管理體系的建立和完善必將為我國城市軌道交通行業的健康發展奠定良好的基礎。

參考文獻
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