項目背景
本課題被列入了市府重點研究課題，本所通過規劃局下達的任務成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對近期進行了城市交通結構的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發展情況
第一，交通投資力度加大，交通規劃項目提前實施。1991年，上海用于交通建設方面的投資為8.78億元，到1998年達到96億多元，年均增長40.7％，人均交通投資額度已領先于國內其它大城市。交通規劃項目的提前實施，對改善上海交通狀況發揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設施迅速增長，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項指標都有了顯著提高。全市道路長度從1991年的4817.6公里，增長到1998年的6677.9公里，增幅達40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經達到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長空間。 交通管理水平明顯提高，對交通突發事件的反應能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機動車專用道，把一些支路改為非機動車通道，在市區某些道路上實行單向交通，并對主要交叉路口進行了多相位的渠化管理。
第四，公交設施較快增長，服務水平不斷提高。地鐵一號線的通車，標志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發展。地鐵一號線的線路不到地面公交的0.5%，客運量卻占公交總運量的5%左右，日均客運量達35萬人次，顯示了軌道交通的優勢。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發展勢頭。 1998年常規公交與專線公交車輛總數已經達到了15000多輛，線路條數發展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當前城市交通亟需解決的三個突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調查與1986年第一次全市交通大調查的結果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴大， 但是由于機動車總量及平均出行距離逐年增長，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區主要干道在高峰時基本都處于飽和狀態，車輛平均行程速度僅在20公里/小時上下。
第三，交通環境不理想。 上海機動車數量的逐年遞增，由此產生的污染呈增長的趨勢。此外，助動車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實施細則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優原則；二是交通設施效益最優原則；三是交通環境效益最優原則。
其次，明確了近期的基本目標。一是公眾利益目標；二是道路通行目標；三是交通環境目標。
最后，提出各類交通工具的導向性政策。一是大力發展軌道交通；二是優化調整地面公交；三是有控制地發展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動車；六是引導自行車轉向公共交通。
1．上海現有交通結構分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機動車擁有率低。千人機動車擁有率僅61輛，機動車發展水平明顯滯后于經濟的增長。上海機動車擁有率不僅遠低于小汽車高度發展的美國，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔的客運比重較低。大容量快速軌道交通的客運量僅占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對市民的吸引力還不強。
第三，個體化機動方式比重較高。上海的個體機動交通占機動方式總量的比重達到35％左右。 第四，非機動方式比重高。上海非機動方式的出行比重高達64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機動化為主導的低級階段，與高效運轉的國際大都市很不相稱。
2．針對上海的情況提出可供選擇的近期交通結構優化方案
根據優先發展公共交通，引導控制個體交通的指導方針，考慮不同的政策實施力度，我們提出2005年上海城市交通結構的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點是公共交通快速發展，個體交通嚴格限制，實施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點是公共交通穩步發展，個體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點是公共交通緩慢發展，個體交通較快增長，實施難度最小。
3．優化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個方面：市民出行的便捷性、舒適性和經濟性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對個體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環境的改善。交通整體環境改善主要反映在空氣質量和交通秩序兩個方面。
4．優化方案實施條件的比較
三個方案的實施依賴于不同的條件，包括對公交設施的投入和對個體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個體交通工具三方面考察三個方案的可行性：
第一，軌道交通必須達到的客流規模。軌道交通的客流規模取決于運營規模和運行效率。
第二， 地面公交必須達到的客流規模。地面公交的客流規模則取決于自身競爭優勢。地面公交的競爭優勢應考慮下列若干因素。
第三，對個體交通必須實施的控制力度。個體機動車的發展主要取決于控制力度。控制力度越大，實施難度也越高。
上海交通政策的實施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運行效率，以實現整體交通系統的運行效率。軌道交通的客流規模除與建設規模相關外，還取決于軌道交通的運行效率。軌道交通運行效率的發揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調整地面公交職能，滿足地鐵駁運和城市發展的需求。軌道交通發展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔；隨著軌道交通的規模不斷擴大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔短駁運送功能轉移。
第三，提高道路設施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長。與香港1600公里的道路里程相比，上海現有的道路設施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導自行車方式向公交方式轉移，實現道路功能上的機非分流。為了避免城市交通環境的惡化，必須引導自行車交通向公共交通轉移，并要抑制其向個體機動化交通工具轉移。
本課題被列入了市府重點研究課題，本所通過規劃局下達的任務成為該課題的第一研究單位。從1997年開題，大致可分為三個階段。第一階段（1997－1998），確定了上海交通政策研究的基本框架；第二階段（1998－1999），針對近期進行了城市交通結構的多方案比選；第三階段（1999－2000），完成了交通政策的實施與立法。
確定上海交通政策研究的基本框架（第一階段）
1．回顧90年代上海交通的發展情況
第一，交通投資力度加大，交通規劃項目提前實施。1991年，上海用于交通建設方面的投資為8.78億元，到1998年達到96億多元，年均增長40.7％，人均交通投資額度已領先于國內其它大城市。交通規劃項目的提前實施，對改善上海交通狀況發揮了舉足輕重的作用。
第二，交通設施迅速增長，道路容量不斷提高。與90年代初相比，上海道路的各項指標都有了顯著提高。全市道路長度從1991年的4817.6公里，增長到1998年的6677.9公里，增幅達40％；道路占地面積以年均7％的速度遞增，到1998年全市道路面積已經達到9763萬平方米，是1991年的2.6倍。
第三，交通管理水平顯著提高，帶來新的車輛增長空間。 交通管理水平明顯提高，對交通突發事件的反應能力、交通信息化水平以及道路施工期間的相應管理水平均有提高。 另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如開辟了一批機動車專用道，把一些支路改為非機動車通道，在市區某些道路上實行單向交通，并對主要交叉路口進行了多相位的渠化管理。
第四，公交設施較快增長，服務水平不斷提高。地鐵一號線的通車，標志著上海的公共交通向快速、立體、多層面的多元交通體系發展。地鐵一號線的線路不到地面公交的0.5%，客運量卻占公交總運量的5%左右，日均客運量達35萬人次，顯示了軌道交通的優勢。作為公共交通主力軍的地面公交依然保持著良好的發展勢頭。 1998年常規公交與專線公交車輛總數已經達到了15000多輛，線路條數發展到近1000條。線路和車輛的增加，使公交車的擁擠程度明顯降低。
2．指出當前城市交通亟需解決的三個突出問題：
第一，公交吸引力下降。
1995年第二次全市交通大調查與1986年第一次全市交通大調查的結果相比，全市居民以公交方式出行的比重從24％降到了17％。 第二，道路交通壓力大。
盡管上海近幾年道路容量不斷擴大， 但是由于機動車總量及平均出行距離逐年增長，因此上海道路的交通壓力依然很大。中心區主要干道在高峰時基本都處于飽和狀態，車輛平均行程速度僅在20公里/小時上下。
第三，交通環境不理想。 上海機動車數量的逐年遞增，由此產生的污染呈增長的趨勢。此外，助動車和自行車交通量的膨脹，加大了交通管理難度，交通事故發生率依然很高，交通秩序仍不理想。
3. 明確了上海城市交通政策的實施細則
首先，明確了基本原則。一是公眾交通利益最優原則；二是交通設施效益最優原則；三是交通環境效益最優原則。
其次，明確了近期的基本目標。一是公眾利益目標；二是道路通行目標；三是交通環境目標。
最后，提出各類交通工具的導向性政策。一是大力發展軌道交通；二是優化調整地面公交；三是有控制地發展小汽車；
四是控制摩托車；五是淘汰燃油助動車；六是引導自行車轉向公共交通。
1．上海現有交通結構分析
上海交通整體水平不高的主要原因是現代化的城市交通體系尚未形成，與香港和東京相比，上海有明顯的差距。
第一，機動車擁有率低。千人機動車擁有率僅61輛，機動車發展水平明顯滯后于經濟的增長。上海機動車擁有率不僅遠低于小汽車高度發展的美國，而且與人口密度類似的東京都有明顯的差距，甚至也低于北京。
第二，軌道交通承擔的客運比重較低。大容量快速軌道交通的客運量僅占2.6％，這充分說明上海公交處于地面公交為主的階段，軌道交通對市民的吸引力還不強。
第三，個體化機動方式比重較高。上海的個體機動交通占機動方式總量的比重達到35％左右。 第四，非機動方式比重高。上海非機動方式的出行比重高達64％，是東京的三倍；這表明上海交通仍處于以非機動化為主導的低級階段，與高效運轉的國際大都市很不相稱。
2．針對上海的情況提出可供選擇的近期交通結構優化方案
根據優先發展公共交通，引導控制個體交通的指導方針，考慮不同的政策實施力度，我們提出2005年上海城市交通結構的三種代表性方案：
方案一，公交支持力度最大的方案。其特點是公共交通快速發展，個體交通嚴格限制，實施難度最大；
方案二，公交支持力度較大的方案。其特點是公共交通穩步發展，個體交通有序控制。
方案三，公交支持力度較小的方案。其特點是公共交通緩慢發展，個體交通較快增長，實施難度最小。
3．優化方案的改善效果比較
第一，公眾交通利益的改善。公眾交通利益改善主要反映在三個方面：市民出行的便捷性、舒適性和經濟性。
第二，道路通行水平的改善。 由于以上不同方案對個體交通工具的限制程度不同，決定了車輛在道路上通行狀況的改善程度。
第三，交通環境的改善。交通整體環境改善主要反映在空氣質量和交通秩序兩個方面。
4．優化方案實施條件的比較
三個方案的實施依賴于不同的條件，包括對公交設施的投入和對個體交通控制的政策力度。這里從軌道交通、地面公交和個體交通工具三方面考察三個方案的可行性：
第一，軌道交通必須達到的客流規模。軌道交通的客流規模取決于運營規模和運行效率。
第二， 地面公交必須達到的客流規模。地面公交的客流規模則取決于自身競爭優勢。地面公交的競爭優勢應考慮下列若干因素。
第三，對個體交通必須實施的控制力度。個體機動車的發展主要取決于控制力度。控制力度越大，實施難度也越高。
上海交通政策的實施與立法（第三階段）
第一，提高軌道交通運行效率，以實現整體交通系統的運行效率。軌道交通的客流規模除與建設規模相關外，還取決于軌道交通的運行效率。軌道交通運行效率的發揮有賴于其它交通方式的合理銜接。
第二，調整地面公交職能，滿足地鐵駁運和城市發展的需求。軌道交通發展初期，地面公交仍將是上海公共交通的主體，大部分骨干公交客流仍由地面公交承擔；隨著軌道交通的規模不斷擴大，軌道交通的主體地位將被確立，地面公交將逐步向承擔短駁運送功能轉移。
第三，提高道路設施的行駛效率，滿足私人小汽車的適度增長。與香港1600公里的道路里程相比，上海現有的道路設施還有許多潛力可挖，道路利用率還處于較低水平。這就需要在完善道路功能、優化交通組成和提高管理水平等多方面付出努力。
第四，積極引導自行車方式向公交方式轉移，實現道路功能上的機非分流。為了避免城市交通環境的惡化，必須引導自行車交通向公共交通轉移，并要抑制其向個體機動化交通工具轉移。
