成都城市軌道交通建設(shè)與城市經(jīng)營

摘要：本文從城市軌道交通與城市經(jīng)濟、交通和環(huán)境建設(shè)的相互作用出發(fā)，分析了成都目前城市規(guī)劃和經(jīng)營城市的方針之間存在的問題，探討了建設(shè)城軌系統(tǒng)對城市規(guī)劃的積極引導(dǎo)作用，并提出加大城市軌道交通規(guī)劃強度，通過土地資源向土地資本轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)經(jīng)營城市的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城市軌道交通 土地資源 建設(shè)
作為中國西部特大城市的成都市的經(jīng)濟快速增長和城市發(fā)展，對四川省和整個西部地區(qū)的發(fā)展都有著十分重要的指導(dǎo)意義。探索高經(jīng)濟增長情況下，城市規(guī)劃與城市軌道交通建設(shè)的互動作用、以及作為政府可調(diào)控資源的土地開發(fā)，對確保成都市經(jīng)濟、交通和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，和實現(xiàn)政府經(jīng)營城市戰(zhàn)略，有著十分重要的現(xiàn)實意義和深遠影響。
2.城市軌道交通系統(tǒng)是城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要交通保障
2.1城市經(jīng)濟與交通的相互作用
與東部和沿海相對發(fā)達城市相比，西部省會城市周邊中小城市由于城市基礎(chǔ)設(shè)施投入的不足，使得其投資和居住環(huán)境吸引力明顯不足，而高速經(jīng)濟增長導(dǎo)致了省會城市的急劇擴張，形成了目前的特大型城市經(jīng)濟圈。由于歷史和交通條件原因，成都的市拓展一直以圈層式發(fā)展，形成了成都市單中心、圈層式城市格局和放射狀交通出行特征。這樣的城市格局所存在的弊端已隨著人口和交通出行日益增長而日漸尖銳。直接表現(xiàn)出的機動車快速增長、交通擁堵、城市環(huán)境的惡化已經(jīng)成為妨礙地方經(jīng)濟和交通可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題之一。市政府通過規(guī)劃和實施南部城市附中心和龍泉經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)來改變單中心的城市格局，但圈層式城市拓展和夾路建設(shè)的現(xiàn)象依然存在。分析其原因，一是快速公共交通未能實現(xiàn)，人們?nèi)匀涣?xí)慣于傳統(tǒng)的居住出行方式；二是中小實力開發(fā)商更看重低成本的開發(fā)，并期望在短時期內(nèi)得到豐厚回報。隨著這種傳統(tǒng)的低水平城市規(guī)劃與建設(shè)，城市有限的土地資源迅速流失。
再加上中心城市人口和機動車數(shù)量的快速增長，政府不得不配置更多的土地資源和修建更多的道路。這一方面步人了修路—堵車一再修路—再堵車的怪圈，交通得不到根本改善；另一方面，對城市管網(wǎng)、給排水、停車場等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加無休止負擔(dān)，加重了地方政府財政負擔(dān)。最終導(dǎo)致城市的土地資源和交通資源不能得到高效利用，使得地方經(jīng)濟、交通和環(huán)境不能進入良性循環(huán)。
2．2 軌道交通系統(tǒng)建立對城市規(guī)劃和建設(shè)的積極作用
城市軌道交通系統(tǒng)的高運能、快捷、舒適、無污染和占地少等特點正好滿足現(xiàn)代都市社會對高品質(zhì)交通出行的需求，更重要的是為城市規(guī)劃與建設(shè)提供了快速交通支撐。城市快速軌道交通將人們傳統(tǒng)的數(shù)公里活動區(qū)域提高到數(shù)十公里的范圍，’城市不再需要沿路規(guī)劃和建設(shè)，而是以軌道線路車站為中心的辦公、商貿(mào)、居住中心。這種“順藤結(jié)瓜”式的城市規(guī)劃與建設(shè)將有利于抑制特大城市生態(tài)環(huán)境的惡化。通過午站周邊的高強度的規(guī)劃與開發(fā)，使市民主要活動集中在軌道交通沿線的車站周邊，從而減少路面交通出行量和道路需求。而地鐵系統(tǒng)利用城市地下空間資源和占地少的特點，為城巾創(chuàng)造了更多的綠化空間，使城市生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟高速增長協(xié)調(diào)發(fā)展。這種城巾土地資源和交通資源的高效整合，對保證城市社會、經(jīng)濟和交通的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，對于成都這樣的特大型、單中心餅狀城市尤其如此。通過規(guī)劃和興建軌道交通，一方面可以解決城市中心的即有交通山行需求，也可使城市的拓展從圈層式向“葡萄串式” 的組團狀方向發(fā)展，從而帶動南部副中心、龍泉副中心以及周邊中小縣市的基礎(chǔ)設(shè)施水平，使新增土地的利用率大大上升，并有效減少地方政府對道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力。
3.城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)
如前所述，為使城市土地與交通資源的效益得到充分發(fā)揮，在進行城市綜合交通規(guī)劃時，需結(jié)合本地城市建設(shè)的歷史格局、現(xiàn)狀、近期規(guī)劃和遠期規(guī)劃，提出符合城市經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化進程和階段性交通需求的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。作為城市交通保障的軌道交通系統(tǒng)就像人體的大動脈，維持著城市的有效運轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)加大對軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃控制，使之成為引導(dǎo)城市發(fā)展的重要手段。
3．1 軌道交通線網(wǎng)與城市規(guī)劃的作用
在國家批準(zhǔn)的成都市近期和遠期城市規(guī)劃中，劃定以三環(huán)路為城市中心城區(qū)，以華陽南部城市副中心和龍泉國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。但在最近幾年的實際實施過程中，除了中心城區(qū)和上述兩個副中心的開發(fā)保持強勁外，高新西區(qū)和溫江也分別形成了以高新產(chǎn)業(yè)和居住的新需求。從現(xiàn)狀發(fā)展來看，至少暴露㈩兩個問題，一是原有規(guī)劃的土地供給已經(jīng)落后于實際需求，這是地方社會經(jīng)濟高速增長和人民生活水平提高的必然結(jié)果；二是以各區(qū)縣所制定的低水平規(guī)劃使得新增土地的利用率較低，新建小區(qū)多以容積率低的多層建筑為賣點吸引買家。這種傳統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)模式從短期來看，可以使一定區(qū)域形成足夠的“人氣”和商機，但同時也讓政府背上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沉重的包袱。政府必須提供更多的土地來修建城市道路，敷設(shè)更多的城市管網(wǎng)、污水處理設(shè)施，以及修建更多的停車場。這與政府提倡的經(jīng)營城市和保證可持續(xù)發(fā)展的初衷是相違背的。為了避免這種無序、耗費資源的低水平開發(fā)，市政府在審定規(guī)劃權(quán)限和制定大成都規(guī)劃時，應(yīng)該以土地資源和交通資源效益最大化和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，由規(guī)劃部門制定包括用地性質(zhì)、開發(fā)強度、交通保障、給排水、供電等控制性規(guī)劃。對規(guī)劃有城市軌道交通線路及車站的組團，應(yīng)加大建筑容積率，使人們的活動集中在有限的范圍內(nèi)，使人們的出行更加方便，也使得組團的基礎(chǔ)設(shè)施最小化。這只有通過強有力的規(guī)劃控制才能實現(xiàn)。
3．2 軌道交通系統(tǒng)建設(shè)的時空協(xié)調(diào)
盡管成都目前尚沒有正式興建城市軌道交通，但政府和全體市民盼望修建地鐵的急切心情是無需言表的。與沿海發(fā)達城市相比，成都市的經(jīng)濟總量還有差距，但目前成都的經(jīng)濟總量比當(dāng)時修建第一條地鐵線路的沿海城市的經(jīng)濟總量要大得多，比100年前修建地鐵的西方城市經(jīng)濟總量更不能同日而語。對成都這樣最適合居住、具有極大吸引力的西部特大城市，未來的城市發(fā)展方興未艾，需要解決的交通問題也必須從基礎(chǔ)抓起。成都市已經(jīng)構(gòu)建了包括5條城市軌道交通線路的公共交通為骨干的綜合交通規(guī)劃。到2020年，公共交通占有率要從目前的15％提高到40％，軌道交通要占其中的50％，也就是總出行量的20％(日客流約200萬人次)。到2030年，公共交通的占有率要達到總出行量50％，軌道交通要占其中50％，也就是總出行量的25％(日客流約300萬人次)。從目前開始準(zhǔn)備修建地鐵一號線起，我們計劃用15～20年左右的時間形成以三角形為特征的成都市市區(qū)城市軌道交通線網(wǎng)，以滿足放射狀交通出行特征的需求。屆時，地鐵線路將連接所有的城郊客運樞紐和組團式城市副中心，構(gòu)成中心城區(qū)以地鐵線路為快速交通的公共交通網(wǎng)絡(luò)。
4 城市軌道交通投資、建設(shè)與運營
城市軌道交通建設(shè)與運營是以政府為主體的公益型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府為主導(dǎo)的經(jīng)營城市戰(zhàn)略為指導(dǎo)，合理規(guī)劃和有序配置土地資源和交通資源，最大限度地發(fā)揮其效益，是城市規(guī)劃部門和城軌建設(shè)部門的共同責(zé)任。
4．1 政府、投資公司和地鐵公司的主體行為
由于城市軌道交通項目的直接經(jīng)濟效益不明顯，但社會效益和間接經(jīng)濟效益十分明顯，尤其是對城市經(jīng)濟和交通的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。盡管項目的開發(fā)和經(jīng)營不具備盈利，但項目仍有可能按照市場化方式來運作。四川省省委書記張學(xué)忠提出要實現(xiàn)四川經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，政府必須實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，其中包括土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)變，從而保證城市經(jīng)濟、交通和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通項目的規(guī)劃和建設(shè)，除了解決交通問題外，更重要的是提升了沿線車站周邊土地價值，減少了不可再生土地資源的流失和浪費。為了使政府在土地資本運作過程中以市場化的方式進行，政府需要扮演核心角色。政府行為主要一是制定一系列促進城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的指導(dǎo)性政策和法規(guī)，二是按照成都市政府提出的政府投資項目投、建、管三分離的原則，組建政府投資公司和以國有股本為主的地鐵公司；投資公司的行為則是負責(zé)項目資金的籌措和對國有資產(chǎn)的監(jiān)管；地鐵公司直接負責(zé)項目的籌備、建設(shè)和運營。這種專業(yè)化建設(shè)管理模式中，投資公司可以通過現(xiàn)有國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營，實現(xiàn)建設(shè)資金的籌集。建設(shè)資金的來源包括國有土地出讓收益、現(xiàn)有國有資產(chǎn)變現(xiàn)、出讓優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、銀行貸款和發(fā)行專項債券，實現(xiàn)社會資金向社會資本的轉(zhuǎn)換。成都市城市水環(huán)境綜合整治已經(jīng)通過發(fā)行專項組合債券，籌集到部分建設(shè)資金，為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多渠道籌措資金探索了新的融資渠道，實現(xiàn)了民間資金向民間資本的轉(zhuǎn)變。
4．2 軌道交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
依靠政府為主體的投資建設(shè)模式，必然會增大政府財政壓力，而城軌項目的效益需要在形成線網(wǎng)規(guī)模后方能顯現(xiàn)。就目前用地規(guī)劃和地塊拍賣的實際情況來看，由于土地出讓較早，政府已不可能從中獲取應(yīng)有的增值份額，而規(guī)劃車站周遍低強度開發(fā)又使極具價值的土地未能得到充分利用。為使成都城市軌道交通事業(yè)能健康發(fā)展，政府不僅僅通過出讓和拍賣新增土地來獲取主要的建設(shè)資金，還需要多方面探索各種可能的籌資途徑，如以車站為中心遞減的方式提高規(guī)劃車站周遍地塊的起拍價；利用資源置換、或以打捆的方式山有實力的房地產(chǎn)投資商直接承擔(dān)地鐵車站土建或配套設(shè)施的修建等，以資源開發(fā)時間和空間的置換，加快城市軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)進程，實現(xiàn)政府和投資商的雙贏。
成都市地鐵建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和成都市有關(guān)職能部門正在就如何加強土地資源和交通資源的有效整合，制定城市軌道交通建設(shè)管理辦法和相應(yīng)配套措施，為政府經(jīng)營城市和保障城市經(jīng)濟、環(huán)境和交通的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

參考文獻
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