加快引進PPP模式 不斷推動基礎設施市場化進程

發表于《宏觀經濟研究》2004年第1期

我國宏觀經濟近年保持了高速持續的增長，過去十年國民經濟的增長速度年均在9.7%以上。城市基礎設施建設是推進經濟增長的主要動力，軌道交通建設又是城市基礎設施發展的重點。根據國家有關部門信息，“十五”期間國內用于城市軌道交通建設的投資將達2000億元。由于軌道交通（本文主要談地鐵項目）造價高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設資金成為制約軌道交通發展的首要障礙。
政府職能的轉變直接影響和促進基礎領域改革。代表們提出，按照市場化改革的要求，政府改革是由經濟建設型的大政府轉向公共服務型的小政府。政府的主要職責是創立市場經濟發展的良好環境。財政將逐步減少在基礎領域的投資，亟需引進非國有資本替代逐漸退出的政府投資。根據國際經驗，世界各城市地鐵項目的投融資、管理模式大多采用“國有國營”的模式，即完全由政府財政投入、建設并運營。采用這種模式的主要原因在于地鐵項目投資大，盈利低，投資回收期長，社會投資者投資地鐵建設和運營的積極性不高。世界主要的特大型城市，如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等城市的地鐵項目都采用“國有國營”這種模式。
為了拓展資金來源，提高建設、運營效率，一些國家或城市在傳統的“國有國營”模式的基礎上對地鐵的融資渠道、建設和運營環節進行了一定程度的改良，建立了多種的收益模式，不同程度地吸引社會投資，同時引入市場競爭機制，達到對地鐵項目市場化運作的目的。其中，PPP模式作為近年來在國外基礎設施領域新興的一種項目運作方式逐漸受到了廣泛的關注。筆者也關注PPP模式多年，希望通過本文與業內專家、學者共同探討如何將PPP模式引入我國軌道交通領域，從而促進國內軌道交通行業的健康發展。
一、PPP模式定義和特點
PPP是英文“Public Private Partnership”的簡稱，中文涵義“公共民營合作制”，主要指為了完成某些有關公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設，公共機構與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，以確保這些項目的順利完成。該模式興起于上世紀八十年代初的英國。PPP的基本特征為共享投資收益，分擔投資風險和責任。
PPP模式的本質即通過政府政策的引導和監督，在政府資金的支持下，在項目的建設期和運營期廣泛采取民營化方式，向公用事業領域引入民間資本。PPP模式中，通常將公用事業的大部分甚至整個項目的所有權和經營權都交給社會投資者，從而引進專業化管理，達到建立市場競爭機制、提高服務水平的目的。PPP模式的核心就是隨著市場競爭機制的形成，通過招標方式選擇最佳投資商、建設商和運營商，降低項目建設和運營等環節的成本，從而保證公共事業的服務質量，進一步保障消費者利益。
二、PPP模式實施的條件
PPP模式能否成功運用于公用事業項目取決于多個因素，從國外近年來經驗來看，筆者認為以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件。
1、政府部門的有力支持。
在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優質的公共設施和服務——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效智力和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。
2、清晰的法律、法規制度。
PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。
3、專業化機構和人才的支持。
PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。
三、切合國內軌道交通項目的PPP模式
PPP模式沒有固定的投資方式，根據每個項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。筆者結合我國軌道交通行業的實際特點，從結構融資的角度，采用項目特許經營權的運作方式（這里特指BOT），創新性地總結出兩種國內地鐵項目的PPP運作模式。這兩種模式的實質是由政府與社會投資者共同參與地鐵項目的投資、建設、運營，共擔風險，共享收益。在這兩種模式下，政府資金都將參與到整個地鐵項目的不同階段。
在項目建設期，政府直接投資可理解為資本補貼或前補貼；在項目運營期，政府提供資金支持可理解為運營補貼或后補貼。簡便起見，將這兩種在不同階段介入政府資金的PPP模式命名為前補貼模式和后補貼模式。
1、前補貼模式，又稱建設期補貼方式，即SB-O-T (Subsidize in Building , Operate and Transfer)模式
具體作法：
把整個地鐵項目分為A、B兩個部分。A部分包括地鐵車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設，由政府出資的投資公司來完成；B部分包括車輛、信號等設備的投資、運營和維護，由社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經營協議，按照提供服務的質量、安全、效率等指標，對PPP項目公司進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的A部分資產無償或以象征性價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現合理的投資收益提供保障；在項目的成熟期，通過調整A部分資產租金的形式，收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產生超額利潤；在項目特許期結束后，PPP項目公司無償將地鐵項目的全部資產移交給政府或續簽經營合同。
此模式的特點：
優點是通過對項目的分拆，降低了政府財政資金壓力，吸引了社會資金，降低出資雙方的風險；同時，在引入社會資金的同時帶來了規范管理和專業經營，比較有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。難點是政府在建設期資金投入仍然較大，相關法律法規、操作規則等還有待建立和完善，并相應增加部分中介費用。
此模式的實質：
即把項目的投資分為公益性與贏利性，公益性部分由政府投資，贏利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，提高資金使用率，降低投資風險。
2、后補貼模式，又稱運營補貼模式，即B-SO-T (Build ,Subsidize in Operation and Transfer)模式
具體做法：
按照目前國內固定資產投資項目的資本金制度，國有企業與民間企業共同出資組建項目有限責任公司，負責地鐵新線項目的投資、建設和運營。政府部門以預測客流量和實際票價為基礎，預先核定項目公司的運營成本和收入，對產生的運營虧損給予相應補貼。在項目投入運營后，當實際發生客流量比預測客流量增加或減少的幅度超過一定比例，假定為2.41%（運營期內客流量的年均增長率）時，其超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔或享有，即相應增加或抵扣項目公司年度政府運營補給；預測客流量每三年作為一個調整期，當第三年的實際發生客流量比預測客流量增減的幅度超過2.41%，對以后年度的預測客流量進行調整。特許期結束后，企業同樣要無償將項目全部資產移交給政府。
此模式的特點：
此模式即運營補貼模式，是在國內現行政府補貼制度基礎上，結合我國基礎設施多元化市場融資的實際，進行了大量創新，具有一定優點和適用性。
此模式的實質：
是在項目的運營過程中，通過科學合理的運營補貼，并建立一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉，達到項目公益性和經營性的統一。
四、將PPP模式運用到國內地鐵項目中還需注意的問題
前文中提到了PPP模式成功實施的幾個關鍵因素，在此筆者結合地鐵項目的特點具體分析如何保證PPP模式成功實施。
1、加強對地鐵融資的指導，建立健全的管理辦法和政策法規。
在國內，PPP模式的應用仍處于起步階段，相關的專業性政策法規還不健全，處理具體問題時缺乏權威指導。例如，針對PPP模式中政府無償投入部分不提折舊、象征性租賃等產生的財務問題，應協調好與現行國有資產管理的有關規定。尤其是如何建立政府與地鐵企業之間的關系，如何建立政府對企業在安全、服務、運營、票價等方面進行監督、約束、激勵的規則與機制。
2、加快前期準備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。
在具體項目運作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經驗看，在招商引資過程中存在幾個比較大的現實問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能同意投資；這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當前基本設施建設項目中存在邊設計、邊施工、邊籌資現象，項目規劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實施PPP，必須從項目的提出、規劃、可行性研究、投資者確定、開工建設等各個環節保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基本設施建設項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對項目本身進行商業化的包裝，在可研基礎上制定商業計劃書，通過專業機構向廣大潛在投資者進行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性，最終確定科學、合理的融資結構。
3、建立地鐵項目的成本體系和票價調整機制。
目前，國內地鐵缺乏客觀、合理的成本數據，如地鐵運營、維修等方面的業內標準，客流量等重要參數。但是，只有建立科學合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業化運作提供技術、財務等基礎資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與地鐵項目商業化所需要的自主定價之間，建立科學、合理、靈活的票價調整機制，也是地鐵項目進行市場化操作的必要條件。
4、真正引入市場競爭機制，降低成本，提升管理水平。
競爭招標是地鐵項目PPP模式操作過程中的核心內容之一。政府部門通過競爭招標確定投資者，中標投資者同樣也要通過競爭招標來選擇建設商、運營商和維護商。國內地鐵領域實施PPP模式，應逐步放開地鐵運營及維護市場，加強培育多元化的地鐵建設、運營市場，引入市場適度競爭機制。在建設領域應不斷完善“代建總承包制”，進一步采用“交鑰匙”工程等建設方式；逐步實現“網運分離，帶車運營”的運營方式；采取管理合同、服務合同、租賃合同等方式加快市場化進程，為引入社會投資者創造完善的市場環境。
綜上所述，PPP不失為一種提高國內地鐵運行效率的有效模式，在參考國外成熟行業經驗的基礎上，有關政府部門應引起重視，成立專家小組從法律法規、價格體系、參與者合同標準等各方面完善PPP模式的具體操作規程，從而保證PPP能夠成功運用到地鐵項目，并為我國基礎設施建設開辟一條新的發展壯大之路。