地鐵投融資與管理運營的思路及建議

王灝 高朋

在當今世界各大城市和特大城市中，地鐵已在公共交通系統中處于骨干地位。截止2003年，我國地鐵總里程是303公里，“十五”期間，我國將斥資2000億元用于地鐵建設，新增里程450公里。在短時間內完成如此大規模的基礎設施建設，必須首先建立科學合理的投融資體制、高效順暢的管理模式，才能保證地鐵投融資、建設、運營幾項工作協調一致，相互促進。國內外地鐵建設投資和運營情況很多國家都是通過立法解決軌道交通的資金來源，地鐵建設和運營的資金來源基本以政府財政投資和補貼為主。下表為國外幾個城市地鐵的建設和運營資金來源情況

參考資料：城市軌道交通研究2001－2/3《世界八大城市的軌道運輸》同濟大學主辦國內外地鐵投資管理體制比較分析

（一）從所有權與經營權的關系上看，大致有“國有國營”模式、香港、日本的“公私合營”模式、新加坡的“國有民營”模式、泰國的“民有民營”模式等。

“國有國營”是指由政府負責地鐵投資建設，所有權歸政府所有，運營由政府部門或國有企業負責。紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等世界上絕大多數城市都采用“國有國營”模式。主要原因在于地鐵項目投資大，運營成本高，票價低廉，帶有一定的社會福利性，項目盈利的可能性較小，私人投資者投資地鐵建設和運營的積極性不高。

“國有國營”模式下，地鐵運營效率較低，對財政補貼的依賴程度較高，政府負擔較重。為了拓展資金來源，提高效率，一些國家和城市在“國有國營”的基礎上，在地鐵的投資、建設、運營等不同環節，建立多樣化的收益模式，吸引社會投資，如采用“公私合營”、“國有民營”以及“民有民營”等方式。

“公私合營”是指由政府與企業共同出資設立地鐵公司，負責地鐵的投資、建設、運營。這種模式的優點是，地鐵公司完全按照市場化原則運作項目，通過公司主觀上對利潤最大化的追求，為降低成本而提高管理水平，為增加收入而提高服務水平，客觀上保障了為公眾提供良好運輸服務的公共利益。此模式的必要條件是必須建立地鐵項目良好的投資收益機制，以吸引社會投資。香港地鐵是一個典型的例子。2000年10月香港地鐵實行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特區政府持有，其余23%為公眾持股，股票融資達94億元。

“國有民營”是指地鐵線路完全由政府投資建設，建成后委托企業負責運營管理。采取這種方式的優點是，把地鐵的資產以及運營業務委托私人企業管理，進行市場化運作，以降低成本，提高服務管理水平。

采取這種模式的必要條件是，地鐵線路的建設投資完全由政府負擔，以降低項目的財務費用和折舊成本。運營公司無資產所有權，只有使用管理權，承擔專業化的運營職能，采取商業化的運營模式，實現公司盈利。政府具有資產所有權，不干涉具體運營，對運營開支進行少量補貼甚至不補貼，只負責監督、規范公司的運營，以確保地鐵的公共福利性質。新加坡地鐵即采用這種模式，新加坡地鐵由新加坡國土運輸局建設完成后交付運營公司使用，其建設資金全部來自于財政支出。新加坡快速軌道交通公司負責新加坡地鐵的運營，公司的第一大股東為一家私人企業。

“民有民營”是指由私人集團投資興建，并由私人集團經營。泰國曼谷輕軌采用了此種模式。從實際運作情況來看，泰國輕軌由于實際客流與預測客流差距較大，運營虧損嚴重，項目盈利前景黯淡，現處于重組階段，“民有民營”的模式尚未取得成功。

（二）從地鐵的管理方式看，可以分為一體化和專業化兩種管理方式。

一體化的管理方式是集地鐵投融資、建設、運營、沿線商業開發統一運作的公司制模式，如香港地鐵公司、廣州地鐵總公司。其特點是，根據每項職能設立部門，地鐵建設、運營為主要業務，房地產、廣告等商業經營為輔助業務。其優點一是地鐵各種資源高度集中，有利于各方面資源的共享，資源配置的成本低。二是投融資、建設、運營作為公司內部的幾項工作，便于協調、分工。三是客運主營業務與商業等輔助業務可以合并收入，實現合理避稅。其缺點一是承擔職能太多，隨著地鐵規模的不斷擴大，機構龐大，企業管理成本增加，對企業管理水平有極高的要求，不利于大規模的地鐵投資、建設、運營。二是集建設、運營、沿線商業化開發于一體，資源、權利過于集中壟斷，不利于地鐵建設、運營的投資主體多元化運作，以及市場化競爭格局的形成。

廣州地鐵就采用了一體化的管理模式。按照模塊運作的管理模式，公司設立了八部二室一委員會的新架構。（如圖1）

圖1：廣州地鐵總公司框架圖

從廣州地鐵的公司框架可以看出，廣州地鐵為集中一體化管理模式，總公司集建設、運營、沿線資源開發等各項職能為一體，根據每個職能設立部門。

專業化的管理方式是把地鐵的投融資、建設、運營、沿線商業開發分別由專業化公司來承擔，各公司之間可以是以資產為紐帶的企業集團形式，也可以是完全相互獨立的市場化契約關系。其中，“網運分開”的模式是比較典型的一種，即線路資產的所有權與經營權相分離。如上海地鐵、新加坡地鐵、日本地鐵等。其優點一是將投融資、建設、運營分別成立專業化公司，結構清晰，有利于集中精力完成大規模的建設、運營任務。二是有利于地鐵建設、運營主體多元化的市場良性競爭格局的形成。缺點是雖然能合并報表，但各子公司要單獨納稅，不利于避稅。上海地鐵即采用專業化管理模式，即實行“投資、建設、運營、建管”4分開。（見圖2）

圖2：上海地鐵管理模式框架圖

上海城投和上海久事公司出資組建投資公司－上海申通公司。申通公司在政府資金、政策支持下負責行使地鐵項目的投融資職能。申通公司和沿線各區聯合組建項目公司，項目的具體運行由各項目公司實施。在建設、運營管理方面，引入競爭機制，打破壟斷，上海組建了3家軌道交通建設管理公司和2家運營公司。從上海地鐵運作的實際情況來看，專業化的管理模式在籌措建設資金、節約控制項目投資、降低運營成本、提高運營效率等方面發揮了積極的作用。

北京地鐵在2001年7月對原北京地鐵總公司進行整體改制，基本框架如下：北京地鐵集團有限責任公司對投入地鐵的國有資產行使出資者權利，負責北京地鐵的融資、建設、運營等任務。具體建設任務委托集團出資成立的北京地鐵建設管理公司實施，運營任務委托北京地鐵運營公司實施。北京地鐵目前是從“國有國營”向投資主體多元化、建設、運營市場化方向進行改革；經營管理模式也從集中統一的一體化管理模式向建設、運營專業化管理模式轉變。這將改變北京地鐵以往大而全，建設、運營、房地產、廣告等混業經營的管理方式，建立專業化的投融資主體、建設公司、運營公司。

改革的兩種方案：漸進式和一步到位式

從以上分析可以看出，世界尤其是我國地鐵，正努力擺脫以往單獨依靠政府投資的單一投資方式，逐漸向政府主導、多元化運作、多渠道籌資的方向邁進。但每個城市在各自地鐵行業建設發展過程中，是選擇一體化的組織模式還是專業化的組織模式，還要根據自己城市的市場條件、投資環境具體分析。國內有兩種方式可以選擇：

（一）漸進式的過渡性方案

現階段，國內地鐵領域多元化的建設、運營競爭主體尚未建立起來，市場競爭機制還未形成，當前的建設任務又十分緊迫艱巨，有必要對地鐵的投融資、建設、運營、多種經營等仍實施一定程度的統一集中管理。隨著市場化條件日趨成熟，逐步完成一體化管理向專業化管理的轉變。具體是：

進一步完善政府投融資主體的主導作用，并樹立投資主體在近期內一定的權威性。同時著手完善多元化投融資體制，努力創建地鐵建設、運營主體多元化市場競爭格局一方面強化現有地鐵建設、運營公司的專業化建設、運營職能，確保工程質量、安全運營。另一方面合資（如與香港地鐵公司、新加坡地鐵公司）成立1－2家地鐵建設公司、運營公司，培育多元化的競爭主體，并逐步建立地鐵行業專業化的投資控股公司，最終完成地鐵一體化管理體制向投融資、建設、運營領域專業化、市場化的過渡。

（二）“三分開，一設立”徹底性解決方案

把地鐵原來獨家運作的一體化管理體制徹底向專業化、市場化模式進行改革。把地鐵投融資、建設、運營3項專業職能分開，分別由獨立的法人公司——多元化的投資主體、建設主體、運營主體承擔，3者間不存在資產、隸屬關系，完全是平等的市場化契約關系。由政府設立的專門機構對地鐵的投融資、建設、運營實施必要的監督、協調、管理。具體方案如下：

（1）在現有投資基礎上采用增資擴股等方式，組建現代軌道交通投資有限公司（簡稱“投資公司”），并不再持有地鐵運營公司、建設公司股權。投資公司的資產構成為目前老線的國有資產、政府財力對新線的投入以及所有與地鐵相關的經營性資產。投資公司按照政府統一部署，組織各級財力、社會投資、外資共同組建投資主體多元化的各新線有限公司，并聯合各新線股東、地鐵建設公司、運營公司、專業投資者對地鐵沿線廣告、房地產等資源進行專業化開發，建立地鐵項目的投資回報機制。同時通過綜合運用銀行貸款、企業債券、借殼上市等多元化、市場化投融資手段，在貨幣市場、資本市場進行運作，專門負責地鐵新線的投資、融資、還貸。

（2）逐步放開地鐵建設、運營，采取經營業績協議、管理合同、服務合同、租賃合同等方式加快市場化進程。由政府出資設立或鼓勵國內地鐵公司與香港、新加坡等地的公司合資組建1－2家建設公司、運營公司，形成地鐵多元化的建設、運營市場格局，通過招投標方式引入競爭機制，降低成本，提高效率。

對地鐵輔助業務，應進行重組，引進外資和技術，打造機車車輛國產化基地。按修造分離原則，對國內現有地鐵車輛修造廠進行改制重組。或引入國外戰略投資人，或采用IPO或“借殼”等方式上市。

（3）投資公司、新線公司與各個建設公司、運營公司之間不再是母子關系，完全是平等的法人主體。投資公司與新線公司作為國有資產的出資代表及業主，擁有地鐵線路資產的所有權、收益權，即資產的處置權（報有關部門批準）、票款收入、廣告、房地產的收益權，并利用這些條件為新線、老線籌集建設運營資金；投資公司、新線公司將老線、新線的建設、運營任務，采用招投標的方式，選擇一家建設商、運營商進行委托經營。這樣，通過市場競爭機制來達到地鐵行業降低成本、保證質量、提高服務的目的。

（4）設立專門的政府機構，如軌道交通管理局，作為地鐵行業專門的管理機構。主要負責對國內地鐵投資、建設、運營工作的監管和指導、協調；組織制訂行業技術規范和標準等。
綜上所述，這兩種方式的實施對目前國內地鐵的建設發展都具有較強的促進作用，如何選擇主要取決于政府部門的目標取向：
如果考慮目前時間緊迫，為確保實現“十五”期間既定建設目標，宜采取漸進式的改革方案，有利于在建設期內統一思想、集中力量，完成大規模、高強度的投資、建設、運營任務；
如果從加快國內地鐵發展的市場化進程，通過適度競爭來降低建設、運營成本，提高效率的角度出發，可采取徹底性的改革方案。

（作者分別為北京市基礎設施投資有限公司副總經理, 融資建設部部長）