發表于《宏觀經濟研究》2004年第10期建立地鐵專項轉移支付制度推進軌道交通平穩健康發展王 灝（北京市基礎設施投資有限公司，北京 100086）摘要：軌道交通外部性的存在，導致其投資和建設無法完全通過市場機制的調節來滿足，需要政府采取適當的行政手段予以矯正。本文從解決軌道交通外部性入手，提出建立地鐵專項轉移支付制度，以制度化方式從多方面解決軌道交通建設的持續巨額資金需求。關鍵詞：外部性；轉移支付；軌道交通；融資隨著北京市現代化進程的發展，城市公共交通運輸服務的需求日益擴大，高速安全、大容量的軌道交通系統成為城市發展的必然選擇。2008年奧運會的成功申辦，更使北京市的軌道交通建設面臨巨大的挑戰和歷史發展機遇。傳統的單獨依靠市財政撥款建設軌道交通的模式，已無法解決隨之而來的持續的巨額建設資金需求。由于軌道交通的開通和運營具有很強的正外部性，只有從解決其外部性入手，通過建立地鐵專項轉移支付制度，從多方面籌集地鐵建設資金，才能滿足軌道交通可持續發展的資金需求。1. 軌道交通的外部性特點所謂外部性(Externalities)，是指一個經濟主體在從事經濟活動時對另一個經濟主體的福利產生影響，而這種影響并未從貨幣或市場交易中反映出來[1]。有利的影響稱為正外部性(Positive Externalities)，例如養蜂人在生產蜂蜜過程中，蜜蜂的采蜜活動會給附近的果農帶來好處；不利的影響稱為負外部性 (Negative Externalities)，例如一條河流上游的化工廠在生產活動中向河流排放大量污水，會導致下游漁民的產量減少。城市軌道交通的開通和運營具有極強的正外部性，根據影響范圍的不同可細分為公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性 (Public Externalities) 是“不可減少”的，即受益者的增加并不減少他人承受的外部性。例如軌道交通系統能緩解地面交通壓力、減少污染、改善整個城市的投資環境、促進城市發展，進而使全體市民間接受益。公共正外部性的存在使得軌道交通項目的社會經濟效益遠大于其財務效益，在票價收入無法彌補建設和運營成本的情況下，項目經濟評價得出的結論依然可行。私人正外部性 (Private Externalities) 是“可減少”的，即受益者的范圍和大小是有限的，例如軌道交通能帶動沿線房地產升值，增加沿線商業、娛樂、廣告等各類商家企業營業額等。與城市軌道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群體較少，受益范圍明確（沿線帶狀區域），受益更為直接（直接導致受益經濟體利潤增加）。當經濟活動存在正外部性時，邊際私人收益 (MPB) 小于邊際社會收益 (MSB)，此時私人活動的水平通常低于社會所要求的最優水平。軌道交通存在正外部性，導致其投資和建設無法完全通過市場機制的調節來滿足，這就需要政府采取適當的行政手段，通過制定相關政策和制度予以矯正。2. 建立地鐵專項轉移支付制度解決軌道交通的外部性轉移支付 (Payment Transfer) 是財政學中的一個概念，當某一地區的公共產品或服務供給不足時，中央政府通常會通過財政轉移支付的手段來平衡其收支水平，以實現各地公共服務趨于均等化[2]。本文借用這一概念，特指地區政府通過一系列政策、制度的安排，將軌道交通產生的正外部效應向內部轉移，達到增加建設資金來源、增強盈利能力的目的，從而保證軌道交通產品的充足供給。以解決外部性的兩種代表觀點“庇古稅（補貼）”和“科斯定理”為理論指導，筆者認為可以分別采用所謂“直接轉移支付”和“間接轉移支付”兩種手段對地鐵產生的外部性予以矯正。（注：財政學中的轉移支付分為“橫向轉移支付”和“縱向轉移支付”，本文所講的“直接轉移支付”和“間接轉移支付”是作者針對軌道交通產品特點首次提出來的新概念。）2.1直接轉移支付外部性理論的創始人、著名經濟學家庇古 (Arthur Pigou) 認為[3]，當企業的生產經營活動產生負外部性時，應向該企業征收一定比例的特別稅；當企業的生產經營活動產生正外部性時，則應向該企業提供一定的補貼。這種通過征稅或補貼實現外部效應內部化的方式，經濟學界稱之為“庇古稅(Pigou Tax)”或“庇古補貼”。以“庇古稅（補貼）”為理論依據，可以采用直接轉移支付，即政府直接以資金補貼的方式對地鐵的外部性予以矯正。對于地鐵的公共外部性，需要政府直接從全市每年的財政收入中撥付一定額度的專項資金，大幅增加對地鐵的資本補貼和運營補貼，為地鐵建設和運營的資金籌措奠定基礎；對于地鐵的私人外部性，可以通過制定相關政策，將地鐵對沿線各種經濟體的增值收益歸集起來，統一納入財政部門設立的地鐵專項基金，再以補貼形式轉移撥付給地鐵，以此達到矯正的目的。國外地鐵專項基金的來源主要有二[5]：一是對沿線企業和居民征收軌道交通專項稅。例如在法國巴黎的市區快速軌道交通建設中，對沿線9人以上的企業按支付工資額的1.7%征收公共運輸受益稅；二是對沿線的土地開發征收地鐵增值附加費。例如在巴西的圣保羅，市政府根據市議會批準的一項專門法律，要求地鐵沿線土地的所有者在開發土地時必須先購買“附加建設許可證”，政府再將許可證收費所得資金全部投入地鐵建設。2.2間接轉移支付諾貝爾經濟學獎得主科斯 (Ronald Coarse) 認為[4]，外部性問題實質上是產權界定不清所產生的，在交易費用為零或很低的情況下，界定清晰的產權關系可以降低甚至消除外部性。科斯所說的產權不僅僅局限于傳統的財產所有權或物的所有權，還包括與資源相關的使用權、處置權、收益權等。根據科斯定理 (Coase Theorem)，若明確地鐵對沿線資源的增值收益權屬于地鐵投資者，經濟體在利用沿線資源從事營利性經濟活動前必須出資向地鐵投資者購買此項權力（類似于上述圣保羅市的附加建設許可證），則不需要政府進行征稅等行政干預，通過買賣雙方的討價還價就可以解決外部性問題。但這樣做的困難在于無法準確量化地鐵對沿線資源增值的大小，而且界定與維護此項收益權的成本想必相當高昂，致使交易難以達成。倘若將沿線部分資源的開發經營權直接授予地鐵投資者，則不存在交易費用問題。即由地鐵投資者結合地鐵建設和運營實施沿線資源開發，所得收益轉移支付于地鐵新線建設或彌補既有線的運營虧損，則可以實現地鐵私人外部效應的內部化，此即所謂間接轉移支付（經濟學中也稱為“企業合并”）。具體來說，可以授予地鐵投資者如下幾種資源開發權來實現間接轉移支付[5]：（1）沿線土地開發經營權土地是沿線各類商家企業從事經營活動的載體，地鐵對沿線各種資源的增值集中體現在對沿線土地的開發和經營。香港地鐵的成功經驗表明，將地鐵與沿線土地聯合開發是解決地鐵外部性、籌措地鐵建設資金的一條切實有效的途徑。我國內地的上海、廣州、深圳等城市在地鐵沿線土地開發方面，也曾作過不同程度的嘗試，取得了不少寶貴經驗。由于新的土地政策的變化，經營性土地必須嚴格按照“招拍掛”方式公開上市交易，這就使得以往以行政劃撥或協議出讓開發土地支持地鐵建設的方式不再可行。為此，可以嘗試在PPP（公私合伙制）模式下，將地鐵項目與沿線土地捆綁運作。其基本思路是：首先由規劃部門將沿線一定范圍內的土地資源控制起來，結合地鐵線路走向和站點分布及出入口位置，進行有針對性的詳細規劃。然后將沿線劃定的土地資源打包，與地鐵工程捆綁在一起，作為一個整體項目，采用PPP模式面向社會招商。地鐵工程的建設經營權與沿線土地開發權分開報價，經綜合評比后選擇最佳的投資人。中標的投資者獲得地鐵工程社會投資部分的建設權和一定期限的特許運營權，同時取得沿線土地的開發權，在交齊其報價中的地價款后，可以結合地鐵建設和運營實施房地產開發。中標人所繳納土地價款中的增值部分上交市財政專戶，經市財政局審核后撥付至代表政府的地鐵投資公司，作為PPP模式中政府資本金投入到地鐵工程。將地鐵工程和沿線土地捆綁在一起共同招商，由一個投資主體統一建設開發的優勢在于，投資者在工程前期可以結合地鐵建設同步實施房地產開發，從而節省諸如拆遷安置、管線改移、臨時占地、地下通道建設等重復性開發成本；在后期可以配合地鐵運營而經營沿線物業，在發展了沿線物業的同時也為地鐵培育了客流，形成兩者的良性互補，增加地鐵的盈利能力。同時也不違背土地“招拍掛”政策和土地收益收支兩條線原則，土地出讓的增值收益分配清晰。（2）沿線地下空間開發經營權鑒于城區的地面土地資源緊缺，加之存在政策障礙，要想通過大量開發沿線房地產來增加地鐵建設資金，操作難度較大。與此相比，北京市地下空間開發尚處于起步階段，存量資源較多，將沿線地下空間的開發權授予地鐵投資者，由其結合地鐵建設和運營開發沿線地下空間資源，不失為實現間接轉移支付的另一條切實可行的途徑。正在編制中的《北京市區中心地區地下空間開發利用規劃》明確指出：北京市城區的地下空間開發將重點以地鐵建設為發展軸，以地鐵樞紐節點為發展源，循序整合連通建設。以此為指導，在地鐵沿線區域可以開發深度在負30米以上、道路兩側紅線范圍以內為主的淺層地下空間，在豎向實行分層立體綜合開發，在橫向實行相關空間整合連通，最大限度地發揮地鐵帶來的規模效應。具體來說，在地鐵線路途徑的大型住宅小區周圍，開發集停車場、大型超市于一體的地下綜合體，以解決停車換乘問題，彌補小區地面商業設施的不足，同時由于減少了私家車的出行，利于環境保護；在地鐵換乘站、公交樞紐地區，開發集商業、過街地下通道于一體的地下步行道綜合系統，將人們吸引到地下，緩解地面交通壓力；在市中心的商業密集區，開發集停車、購物和休閑娛樂于一體的地下步行文化街，地面則以建設廣場和綠地為主，增加了地面寬敞空間，為市民提供更多休閑散步場所。在實施過程中，地下空間開發可以與新線地鐵車站的施工同步進行，減少土方回填，降低造價；不能同步結合建設的，可預留接口，以備將來整合連通使用。同時還應注意分步有序的原則，開發規模和強度不宜過大或過于盲目。初期可以有針對性地選擇五六個地鐵站點，平均每個站點開發2萬平方米左右的地下空間，等積累經驗后，再分期擴大大開發規模，最終實現整合連通。地下空間開發的用途以商業和文化娛樂為主，兼顧防空防災功能要求，在經營方式上可采取自營、租賃、特許經營等多樣靈活形式。由于地鐵能吸引大量客流，沿線經營性地下空間開發的宣傳費用少，見效快，市場培育期短，經濟效益顯著，有利于通過多種合作方式吸引社會投資。因而在開發資金籌措方面，不需要或者只需政府提供少量啟動資金，而開發所得的各種收益則可以作為地鐵建設和運營資金來源的有益補充。（3）其他沿線資源開發權為充分發揮地鐵擁有巨大客流的優勢，還可以授予地鐵公司更大的廣告、商貿特許經營權等。例如，允許在地鐵出口和車站頂蓋拓展廣告業務、允許拍賣地鐵車站冠名權、嘗試發行地鐵彩票、加大地鐵通訊資源開發力度等。3. 建立地鐵專向轉移支付制度應注意的幾個問題在建立地鐵專項轉移支付制度的過程中，還應著重注意以下幾個問題：一是注意定量研究地鐵外部性的大小。無論是對沿線商家企業征收附加稅實行直接轉移支付，還是通過出售沿線土地資源的增值收益權實行間接轉移支付，都必須事先合理確定地鐵外部性的大小，為政府制定相關政策法規提供定量計算的依據。二是注意建立地鐵沿線土地的儲備制度。地鐵項目的規劃應具有超前意識和綜合意識，不僅要滿足地鐵本身的建設和運營要求，還應統籌考慮與之配套的沿線土地詳細規劃，并把這部分土地在項目規劃披露之前控制起來，形成專項土地儲備，待規劃披露后優先交給地鐵投資者，由其結合地鐵建設同步實施土地開發。三是注意加強地下空間開發的規劃和立法研究。目前北京市的地下空間開發尚處于起步階段，在地鐵沿線區域實施地下空間開發時，一定要注意吸取沿線土地開發的經驗教訓，提前做好長遠的統一規劃和控制，并加強地鐵沿線地下空間的所有權、使用權和管理權等問題的立法研究。建議政府盡快制定相關政策法規，明確沿線地下空間的開發權屬于地鐵投資者，同時要求地鐵投資者按照規劃要求實施開發，所得收益轉移支付于地鐵建設和運營。4. 結束語從地鐵產品的經濟特性來看，地鐵投資與建設必須以政府為主導，通過一系列政策、制度的安排，從多方面籌措建設資金。直接轉移支付手段在短期內可以大幅增加地鐵建設的政府資金，在當前大規模建設地鐵工程的情況下，應重點采用。為避免地鐵公司產生依賴，提高地鐵的經營能力和效益，使外部資源與地鐵結合更緊密，形成兩者的良性互動，應大力推廣間接轉移支付。此外，間接轉移支付還可以增加地鐵項目的吸引力，有利于吸引多元化的投資主體，通過市場化方式解決部分建設資金。有關部門應盡快研究建立系統全面的地鐵專項轉移支付制度，加大對地鐵建設的支持力度，促進地鐵投融資體制改革，推進軌道交通平穩健康發展。參考文獻：[1] 保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學(中文版).北京：中國發展出版社，1992.[2] 杜放. 政府間財政轉移支付制度理論與實踐. 北京：中國財政經濟出版社，2001.[3] 庇古. 福利經濟學. 北京：中國科學出版社，1999. [4] R·H·科斯.社會成本問題. 財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集. 上海：上海三聯書店/上海人民出版社，1994.[5] 王灝. 關于北京軌道交通投融資問題的研究與建議. 北京：城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集. 2002. 發表于《宏觀經濟研究》2004年第10期

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[1]王 灝（1967- ），男，高級經濟師，北京市基礎設施投資公司副總經理，北京大學經濟學博士生。