北京城市交通綜合體系發展戰略及政策

自80年代以來，隨著改革開放形勢的進一步發展及社會經濟形態的變革，北京市的城市交通需求在質與量兩個方面均發生了前所未有的巨大變化。正是這種變化，要求我們重新研究制訂一套有別于過去傳統模式的新的戰略。也正是這種變化，為北京城市交通綜合體系的加速發展帶來了新的契機。
一、城市交通面臨的挑戰與發展契機
近15年是北京城市交通建設投入最多、成就最為顯著的時期，也是城市交通最為緊張的時期。
據統計，1981—1985，北京市每年用于城市交通建設的投資占城市基本建設投資的6％，相當于以往年份的2倍。1985以后，城市交通建設投資所占比例已經上升到11％一15％。近幾年，每年投資額均在20～40億元左右。市區道路每年新增110萬平方米，并按照總體規劃建成了兩條全長81km的快速環路，102座立交。郊區公路通車里程已經超過11000km(包含120km高速公路)。除了已經投入運營的42km地鐵線路之外，由西單至八王墳的新線正在緊張建設中。公共汽、電車已開辟250余條運營線路，配置車輛總數已逾4300輛。
然而，在這一期間，北京市的機動車保有量平均以15％的年遞增率迅猛增長，大體上每隔五年翻一番。截止到1993年底，全市注冊機動車72萬輛，其中各類民用汽車42萬輛。在1986—1993年期間市區道路網的交通負荷平均每年遞增8％左右，市民每日出行總量平均每年遞增10％，汽車貨運量平均每年遞增6％左右。1987年市中心區路網的飽和度已經達到87％，近幾年市區道路面積雖增加了600萬平方米，路網飽和度仍在85％左右，一些城市干道在交通高峰期間依然十分擁擠，甚至造成堵塞。
近15年，北京城市交通需求不僅僅在量的變化上是空前的，而且還發生了明顯的“質”的改變。首先，交通需求的多層次差異性變得愈來愈突出了。無論是客運還是貨運，都出現多層次，差異甚大的需求。既有快速、大批量的運輸要求，也有靈活、方便、門對門直達運輸的要求。其次，在客運需求上，隨著人們出行特征以及生活方式的改變，近幾年出現強烈的個人化傾向，不再滿足于傳統的公共交通方式，要求有比較舒適的個人專有的乘車環境(例如出租車或私家車)。第三，隨著土地價格的區位級差出現，城市土地使用布局正在迅速變化。相應于此，過去維持了幾十年的城市交通源流分布格式(包括市區道路交通的主導流向)已經開始改變。引起上述變化的主要原因，概括起來大致有如下幾點：
．經濟的持續高速增長。
．經濟形態的改變：一方面是由開放的市場經濟逐步取代封閉的計劃經濟方面是城市社會產業結構的改變，第三產業比重的上升。
．城市人口與用地規模的迅速擴展以及郊區城市化進程的加速。
．相鄰省市地區社會經濟發展及首都在經濟、文化上對外輻射功能的迅速增強。
預計在今后10～20年內，引起城市交通需求量與質巨大變化的上述幾方面的社會經濟因素還將繼續有所發展。因此，可以斷言，北京的城市交通發展在本世紀末到下世紀初的—·二十年內將面臨更加嚴峻的挑戰。這種挑戰主要表現在：
1．私人交通將更猛烈地沖擊公共客運。國家產業政策中已經明確把汽車工業作為支柱產業，家用轎車將占據我國汽車市場的主體。1993年，全國汽車產量已達135萬輛。目前，以公務和商用車為主的六條轎車生產線和兩處家用轎車生產基地均已初具規模，預計1997年之前，全國小轎車產量可能突破50萬輛。不管我們采取什么樣的交通政策，小轎車進入家庭將是必然的趨勢。有一點應當特別強調，北京市民渴望擁有并使用他們自己的私人轎車。這一點不僅可以由社會問卷調查結果證實，而且從這兩年廉價出租車的“火爆”也可得到驗證。在他們的購賣力尚未滿足使用私人轎車欲望的今天，他們寧可移情于這種每公里1元人民幣的出租車。1993年，全市公共汽車、電車只完成客運量28．5億人次，比1985年少了乙5億人次，而出租車一年增加30000多輛，全市6萬輛出租車完成客運量恰恰也是乙5億人次。
2．社會化專業貨運系統的真正確立將面臨重重困難。隨著經濟轉軌，社會運輸需求將更加強調靈活多樣性和時效性。經過幾十年建立起來的國有專業貨運系統由于傳統觀念和經營作風的束縛，很難適應已經完全變化了的社會需求。因此，這些年，一方面是這些國有專業運輸企業的不景氣，另一方面是零散運輸經營戶及非營業車輛的急劇膨脹，全市目前注冊的貨運經營戶達5萬多戶，平均每戶只有2輛貨車。這種非集約化經營趨勢已經并將繼續導致貨運效率的下降。
3．上述兩種可能的發展趨勢將會進一步刺激車輛保有量的高速增長及運輸效率下降，這無疑將構成市區道路系統難以承受的沉重負擔。
如上所述，我們將面臨嚴峻挑戰。但是，新的社會發展形勢也為北京的城市交通發展帶來新的契機。首先，由新的社會經濟形態所決定，城市交通觀念與政策已經發生變化，已經完全具備了這樣的可能性，即把城市交通真正作為一項特殊的社會產業對待，經濟杠桿將參與調節城市交通設施的供需關系。其次，開放的市場經濟以及城市土地的有償使用為建立多元化交通建設投資渠道創造了必要的條件，長期困擾城市交通發展的資金匱乏問題有了解決途徑。1994年，北京市通過社會集資和土地使用權出讓獲得的交通建設投資約占當年交通建設投資總額的2／3以上。
二、城市交通綜合體系發展戰略
北京城市交通建設的最終目標是建立一個與城市發展進程相適應的現代化綜合交通體系.這一體系具有如下基本功能特征:
以社會化公共運輸網絡為主體,以快速交通為骨干的多層次及多元化交通方式協調運行系統。
．各子系統(道路、客運、貨運及交通管理與控制等)既有良好的外部環境有合理的內部結構。整個綜合交通體系具有足夠的容納能力及自我調節功能。
．具有先進的運營管理保障系統。
為實現上述戰略目標，采取如下基本戰略：
1．對交通需求實行“頭尾并重”的雙向控制模式
一方面對已經出現的交通需求，通過合理組織運輸，均衡人流與車流的時空分布，同時充分挖掘現有道路網及客貨運輸設施的潛力。另一方面，對交通需求的出現實行宏觀調控(即所謂“頭部”控制)。主要途徑是嚴格控制人口增長(特別是中心區)，改善市區土地使用布局。此外，改善城市客貨運輸結構，擴大集約化公共運輸成份，提高全社會運輸效率，最大限度地減少道路交通負荷。
2．以快速、大容量交通方式制勝戰略
北京是一座古城，由于歷史的原因，市區道路交通空間十分有限，拓展新的交通空間也有很大困難。鑒于這樣一種特定的環境條件，只有采取快速和大容量的交通戰略，以求在有限的空間里獲得最大的運輸周轉能力。按照總體規劃，市區道路網是以總長357km的快速系統為骨干的，而且還布置了一個由12條線路構成的快速軌道交通線路(總長300km，大部分為大容量的地鐵)。快速道路總長雖然只占全部路網的14％，卻可承擔路網總負荷量的37％。不僅市區如此，郊區也將建設高速公路系統及快速軌道交通網。
3．改善系統結構，發揮系統整體協同能力
這一戰略的基本思想是：在注重擴展系統空間容量的同時，把更多的注意力放在系統結構的改善上，使每一個交通網絡不僅自身結構合理，而且與相關網絡之間也要充分協調和匹配。
按照這一戰略，我們在注意擴充市區道路網空間容量的同時，逐步調整其功能層次結構，合理安排每個功能層次的銜接關系。同樣，我們認真研究了市區出行分布規律，逐步調整公共交通線網(包括地面線及地下軌道線)以及郊區公路網的層次結構及銜接關系。不僅如此，我們還注意處理好上述幾種網絡之間的協調與匹配關系。
在城市客貨運輸系統規劃中，我們同樣極為重視系統結構，即客貨運輸方式的合理構成。基本戰略是不斷擴大面向全社會的專業化公共運輸在整個運輸系統中所占比重，提高系統集約化程度和效率。在北京市總體規劃中，2010年市區公共客運承擔的出行量所占比重將由目前的36．3％提高到59．4％；2010年具有適度規模的專業化貨運企業承擔貨運量將占全市汽車貨運量的48％，比1990年提高33個百分三、交通政策為了保證上述基本戰略的順利實施，必須有合理的交通政策及相應技術措施.
1．交通投資政策
建國后的相當長一段時期內，城市交通投資比例(與城市基本建設規模相比較而言)偏低，大致占墓建投資總額的3％～6％左右。不僅如此，投資主要唯政府一家，資金籌措無固定渠道，與城市土地開發進程沒有內在的關聯。
調整交通投資政策，主要包括以下三方面內容：
(1)在交通產業政策基礎上，打破傳統投資體制，確立多主體的投資體制及相應于此的多元化投資渠道。按照不同投資主體可劃分為國家、地方政府、交通運輸企業、土地開發商及財政金融集團等投資渠道體系。
(2)按照“資源共享，有償使用”原則，建立合理的交通設施使用收費標準及收費辦法。當前亟待解決的是公共客運票價過低的問題。對于市區城市道路的使用，可考慮以附加稅的征收(例如汽油稅或輪胎稅)方式解決收費問題。此外，要考慮建立“城市交通發展基金”，其來源主要依靠城市土地批租、土地增值稅及車輛購置附加費等。
(3)確定城市交通系統內部的投資分配比例，以保證各個子系統協調發展。經測算，當前比較適宜的分配比例是：城市道路占30％，軌道交通占35％，公共汽車(含小公共汽車、出租車)占15％，公共貨運占“14％,交通管理占6％。
2．公共客運發展政策
首先是調整政府公共客運的扶持政策，逐步減少直接的虧損補償，將單純的財政支持轉變為以改善經營環境為宗旨的多方面綜合扶持。其次，要徹底改革經營體制和運營機制，逐步轉向“專利經營，有限競爭， 自負盈虧， 自主經營，政府監督”的企業化經營方式。第三，調整運輸網絡和運力構成，建立以快速軌道交通及地面準快速公共交通為骨干的綜合客運系統。
3．城市貨運發展政策
改革公路貨運管理體制，作為政府職能的行業管理與企業經營活動徹底分開。建立適度規模的專業運輸網絡及發育的運輸市場。
4．城市道路與公路發展政策
堅定不移地發展快速路及高等級公路，同時重視城市支路系統及郊區鄉鎮公路網的建設。提高路網密度的同時，合理調整路網系統的功能層次。