縣鄉公路管理探析 
李 鐵 兵
[ 內容摘要] 本文立足目前我省的縣鄉公路管理體制現狀，從縣鄉公路行業管理體制面臨的環境和機遇出發，較全面的論述了縣鄉公路管理體制改革的宏觀背景和有利時機，并從縣鄉公路行業管理體制改革的必要性和緊迫性進行剖析，闡述了公路管理體制改革的指導思想、基本原則和主要任務，明確了縣鄉公路管理體制的改革措施，同時并對安徽縣鄉公路的前景進行了展望。
關鍵詞：縣鄉公路  管理   探析
[綜述]自西周時代建立起比較完善的城鄉道路管理體系開始，我國的道路交通就有著悠久而光輝的史績。但由于長期的封建制度嚴重束縛了生產力的發展，我國到清末民初才有通行汽車的公路，至今還不到百年的歷史。公路發展速度和管理體制與國民經濟發展存在著很大的差距。直到建國以后，特別是黨的十一屆三中全會以來，隨著各省、市交通公路事業的逐步發展，公路事業取得了歷史上前所未有的輝煌成就。尤其是九十年代至今，我國的農村公路建設得以迅猛發展，僅2003年全國新、改建的農村公路里程就達到10.2萬公里。農村公路網絡的逐步完善，一方面極大的方便了廣大人民群眾的出行；另一方面也帶動了農村區域經濟的高速增長，對促進城鄉協調發展起到了至關重要的作用。 
我國現行的公路管理體制是按照計劃經濟的要求，以及“統一領導、分級管理”的原則建立起來的，公路建設、養護、管理的事權均在地方。多年來，這種體制較好地發揮了中央和地方投資公路建設的積極性，在公路規劃、建設、養護、管理等方面發揮了十分重要的作用。但是隨著我國政治、經濟體制改革的逐步深入，這種計劃經濟體制下形成的公路管理體制，愈來愈不適應社會主義市場經濟的要求，已經對新形勢下公路事業的健康發展產生了不利影響。因此，按社會主義市場經濟的要求，建立高 效、科學的公路管理體制已經成為全國各級交通主管部門的一項重要任務。為此，1998年6月黃鎮東部長在全國加快公路建設工作會議上明確指出“深化公路管理體制改革是公路事業健康發展的重要任務，”同時黃部長還詳細闡述了公路管理體制改革的必要性，提出了改革的指導思想、原則和任務，為我國公路管理體制改革理清了思路、明確了目標。
改革開放以來，我國公路管理體制和養護運行機制改革取得了較大的進展，如江蘇、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建設、養護、管理、規費征收“四位一體”的公路管理體制， 吉林省推行的“國路民養”；江西、云南、江蘇等省的養護公司試點；河南、西藏的定額養護管理；首都機場高速公路、南京機場高速公路的招標養護；滬寧高速公路、京津塘高速公路、 廣深高速公路的公司制管理模式等，促進了公路事業的發展，為建立符合市場經濟規律的公路管理體制和養護運行機制奠定了良好的基礎。但是，由于我國公路管理體制和養護運行機制是在計劃經濟框架下形成的，已經不能適應公路事業發展的需要。因此，深化公路管理體制和運行機制改革，既是加快公路建設的動力，又是公路事業健康發展的必要條件。
隨著中國加入 WTO和公路建設事業高速發展，公路建設、養護、路政管理和通行費征收的方法和模式正日趨多樣化和復雜化，與之相適應的公路行業改革也成為研究熱點。機構改革是黨的十五大提出的一項重大任務，目前從中央到地方的機構改革正在進行。公路管理體制改革是擺在交通部門面前一項重要工作。我省公路管理體制基本上是三塊，即干線公路、高速公路和縣鄉公路管理系統。干線公路和高速公路改革方案現已基本確立。縣鄉公路如何改革是一個值得研究的問題。
地處華東的安徽省，緊靠蘇、浙、滬大經濟圈，區域交通優勢十分明顯。經過 20多年的改革開放，安徽省已經按照建設社會主義市場經濟體制的要求，對舊體制進行了較大的改革，但是，實現既融入經濟全球化進程，又能發展壯大的目標，在經濟運行制度方面還存在很大的差距。一是事企不分，管理不規范。公路施工單位雖然基本剝離，但未完全脫鉤，剝離不徹底，即使是實行了獨立經營的施工企業，仍然依附管理機關支持或者人流回流；另一方面，管理機關對企業也干預太多，管得過細，統得過死，企業的盈虧與企業領導人毫無關系，責權不明確。二是企業產權主體虛置或缺位，國有資產缺乏安全保障，流失嚴重。公路施工單位、附屬單位包括已成為企業法人的企業，產權結構單一，大都依賴主管部門投資，不敢從別的渠道籌集資金，致使企業缺乏自我發展的能力，形成企業吃主管部門，職工吃企業的惡性循環。主管部門不僅要承擔企業的出資責任，而且還要承擔企業債務的連帶清償責任，還得為企業職工提供工資以及承擔住房、職工子女教育、養老等社會保障責任。三是人員包袱重。特別是近幾年來，公路系統的人員急劇增加。四是法制不完善。審批制仍是重要的經濟管理方式。建設項目、企業設立、經營范圍、產品價格、人員編制等，很多地方還不規范，助長了壟斷，制約了企業發展。社會立法滯后、執法不嚴的狀況依然存在，市場中出現的新情況、新問題缺乏法律規范和法律保障。依法行政任重道遠。 
現代公路的基本屬性具有二重性，一方面它作為社會經濟的基礎性設施，公路具有社會性和公益性，它向全社會提供開放式的社會化服務，服務對象不具有選擇性和排他性 —— 任何客體都可以使用它；另一方面現代公路作為一種具有特定涵義的社會商品，具有特殊的商品屬性，它通過向社會公眾提供可以獲取特定收益的服務而產生經濟效益和社會效益。當前，公路的社會性和公益性為公路體制的改革提供五個方面的社會支撐：一是公路事業發展成就得到社會的普遍認同，帶動公路行業社會地位的提升。二是公路行業的社會比較優勢使公路部門正處于市場轉型的有利位置。三是公路行業自身積累發展使公路行業改革有了較高的起點。四是公路行業職工隊伍的不斷優化為公路行業改革提供了較強后勁。五是公路市場領域的不斷拓寬為公路行業的改革和發展提供了機遇。而目前事企不分的公路管理體制嚴重的抑制公路商品屬性的發揮，構筑一個事企徹底分開、產權完全明晰、權責明確、運轉協調的現代公路制度已經迫在眉睫。 
公路制度、資產確權和人員身份轉換是公路行業改革中直接面對的三大基本問題。制度是基礎，產權是紐帶，人員身份轉換是根本。這三大基本問題是相互關聯、相互制約和互動的有機整體。這些問題的解決必須一次部署、整體到位，否則就無法從基礎上建立一個全新的公路行業機制。 
[引言]安徽縣鄉公路自1992年實行公路分級管理以來，已經過了13年的行業體制改革探索，取得了一定的成效，極大的促進了當地公路事業尤其是農村公路的迅猛發展（特別是“十五”期間，新、改建完工的農村等級公路超過了解放以來的總和）。在充分肯定公路“分級”管理模式正確的同時，也要清楚的看到目前的管理體制也存在著一些弊端。從影響安徽縣鄉公路系統改革進程的一些基本問題考慮，筆者試圖通過對縣鄉公路現行管理體制的具體分析，探索出一些行之有效的解決辦法。 
本文最后預測公路行業通過改革將會帶來四個方面的重大變化。一是公路管理機關將出現新的職能定位。公路機關作為政府職能的延伸機構和承擔社會公共職能的事業機構，處于 “ 決策、執行、監督 ” 的執行環節，公路體制改革必須始終圍繞 “ 執行 ” 這個中心。公路體制改革的核心是建養分離、管養分離、明晰產權和用工社會化，通過改革再造一個以執行為主的公路管理機關，使公路部門不再承擔具體的企業職能和市場職能。這是當前公路行業改革的主方向，也是今后公路管理機關的發展方向。二是公路企業將被賦予新的發展使命。隨著社會資本的介入、競爭的加劇，公路企業將會在可預見的將來引發一場企業間合并、重組，并催生一批實力更強、機制更活、產權多元化的公路企業。三是公路行業將構筑一個現代化的公路市場平臺。在這個平臺上，行業壁壘和地方保護將被破除，依法依

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