縣鄉(xiāng)公路管理探析 
李 鐵 兵
[ 內(nèi)容摘要] 本文立足目前我省的縣鄉(xiāng)公路管理體制現(xiàn)狀，從縣鄉(xiāng)公路行業(yè)管理體制面臨的環(huán)境和機(jī)遇出發(fā)，較全面的論述了縣鄉(xiāng)公路管理體制改革的宏觀背景和有利時(shí)機(jī)，并從縣鄉(xiāng)公路行業(yè)管理體制改革的必要性和緊迫性進(jìn)行剖析，闡述了公路管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，明確了縣鄉(xiāng)公路管理體制的改革措施，同時(shí)并對(duì)安徽縣鄉(xiāng)公路的前景進(jìn)行了展望。
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)公路  管理   探析
[綜述]自西周時(shí)代建立起比較完善的城鄉(xiāng)道路管理體系開(kāi)始，我國(guó)的道路交通就有著悠久而光輝的史績(jī)。但由于長(zhǎng)期的封建制度嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，我國(guó)到清末民初才有通行汽車的公路，至今還不到百年的歷史。公路發(fā)展速度和管理體制與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著很大的差距。直到建國(guó)以后，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著各省、市交通公路事業(yè)的逐步發(fā)展，公路事業(yè)取得了歷史上前所未有的輝煌成就。尤其是九十年代至今，我國(guó)的農(nóng)村公路建設(shè)得以迅猛發(fā)展，僅2003年全國(guó)新、改建的農(nóng)村公路里程就達(dá)到10.2萬(wàn)公里。農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，一方面極大的方便了廣大人民群眾的出行；另一方面也帶動(dòng)了農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。 
我國(guó)現(xiàn)行的公路管理體制是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，以及“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立起來(lái)的，公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的事權(quán)均在地方。多年來(lái)，這種體制較好地發(fā)揮了中央和地方投資公路建設(shè)的積極性，在公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公路管理體制，愈來(lái)愈不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，已經(jīng)對(duì)新形勢(shì)下公路事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。因此，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立高 效、科學(xué)的公路管理體制已經(jīng)成為全國(guó)各級(jí)交通主管部門的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，1998年6月黃鎮(zhèn)東部長(zhǎng)在全國(guó)加快公路建設(shè)工作會(huì)議上明確指出“深化公路管理體制改革是公路事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)，”同時(shí)黃部長(zhǎng)還詳細(xì)闡述了公路管理體制改革的必要性，提出了改革的指導(dǎo)思想、原則和任務(wù)，為我國(guó)公路管理體制改革理清了思路、明確了目標(biāo)。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路管理體制和養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革取得了較大的進(jìn)展，如江蘇、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、規(guī)費(fèi)征收“四位一體”的公路管理體制， 吉林省推行的“國(guó)路民養(yǎng)”；江西、云南、江蘇等省的養(yǎng)護(hù)公司試點(diǎn)；河南、西藏的定額養(yǎng)護(hù)管理；首都機(jī)場(chǎng)高速公路、南京機(jī)場(chǎng)高速公路的招標(biāo)養(yǎng)護(hù)；滬寧高速公路、京津塘高速公路、 廣深高速公路的公司制管理模式等，促進(jìn)了公路事業(yè)的發(fā)展，為建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的公路管理體制和養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，由于我國(guó)公路管理體制和養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下形成的，已經(jīng)不能適應(yīng)公路事業(yè)發(fā)展的需要。因此，深化公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，既是加快公路建設(shè)的動(dòng)力，又是公路事業(yè)健康發(fā)展的必要條件。
隨著中國(guó)加入 WTO和公路建設(shè)事業(yè)高速發(fā)展，公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理和通行費(fèi)征收的方法和模式正日趨多樣化和復(fù)雜化，與之相適應(yīng)的公路行業(yè)改革也成為研究熱點(diǎn)。機(jī)構(gòu)改革是黨的十五大提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，目前從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。公路管理體制改革是擺在交通部門面前一項(xiàng)重要工作。我省公路管理體制基本上是三塊，即干線公路、高速公路和縣鄉(xiāng)公路管理系統(tǒng)。干線公路和高速公路改革方案現(xiàn)已基本確立。縣鄉(xiāng)公路如何改革是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。
地處華東的安徽省，緊靠蘇、浙、滬大經(jīng)濟(jì)圈，區(qū)域交通優(yōu)勢(shì)十分明顯。經(jīng)過(guò) 20多年的改革開(kāi)放，安徽省已經(jīng)按照建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)舊體制進(jìn)行了較大的改革，但是，實(shí)現(xiàn)既融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，又能發(fā)展壯大的目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度方面還存在很大的差距。一是事企不分，管理不規(guī)范。公路施工單位雖然基本剝離，但未完全脫鉤，剝離不徹底，即使是實(shí)行了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的施工企業(yè)，仍然依附管理機(jī)關(guān)支持或者人流回流；另一方面，管理機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)也干預(yù)太多，管得過(guò)細(xì)，統(tǒng)得過(guò)死，企業(yè)的盈虧與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人毫無(wú)關(guān)系，責(zé)權(quán)不明確。二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體虛置或缺位，國(guó)有資產(chǎn)缺乏安全保障，流失嚴(yán)重。公路施工單位、附屬單位包括已成為企業(yè)法人的企業(yè)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，大都依賴主管部門投資，不敢從別的渠道籌集資金，致使企業(yè)缺乏自我發(fā)展的能力，形成企業(yè)吃主管部門，職工吃企業(yè)的惡性循環(huán)。主管部門不僅要承擔(dān)企業(yè)的出資責(zé)任，而且還要承擔(dān)企業(yè)債務(wù)的連帶清償責(zé)任，還得為企業(yè)職工提供工資以及承擔(dān)住房、職工子女教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障責(zé)任。三是人員包袱重。特別是近幾年來(lái)，公路系統(tǒng)的人員急劇增加。四是法制不完善。審批制仍是重要的經(jīng)濟(jì)管理方式。建設(shè)項(xiàng)目、企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)范圍、產(chǎn)品價(jià)格、人員編制等，很多地方還不規(guī)范，助長(zhǎng)了壟斷，制約了企業(yè)發(fā)展。社會(huì)立法滯后、執(zhí)法不嚴(yán)的狀況依然存在，市場(chǎng)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題缺乏法律規(guī)范和法律保障。依法行政任重道遠(yuǎn)。 
現(xiàn)代公路的基本屬性具有二重性，一方面它作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性設(shè)施，公路具有社會(huì)性和公益性，它向全社會(huì)提供開(kāi)放式的社會(huì)化服務(wù)，服務(wù)對(duì)象不具有選擇性和排他性 —— 任何客體都可以使用它；另一方面現(xiàn)代公路作為一種具有特定涵義的社會(huì)商品，具有特殊的商品屬性，它通過(guò)向社會(huì)公眾提供可以獲取特定收益的服務(wù)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。當(dāng)前，公路的社會(huì)性和公益性為公路體制的改革提供五個(gè)方面的社會(huì)支撐：一是公路事業(yè)發(fā)展成就得到社會(huì)的普遍認(rèn)同，帶動(dòng)公路行業(yè)社會(huì)地位的提升。二是公路行業(yè)的社會(huì)比較優(yōu)勢(shì)使公路部門正處于市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的有利位置。三是公路行業(yè)自身積累發(fā)展使公路行業(yè)改革有了較高的起點(diǎn)。四是公路行業(yè)職工隊(duì)伍的不斷優(yōu)化為公路行業(yè)改革提供了較強(qiáng)后勁。五是公路市場(chǎng)領(lǐng)域的不斷拓寬為公路行業(yè)的改革和發(fā)展提供了機(jī)遇。而目前事企不分的公路管理體制嚴(yán)重的抑制公路商品屬性的發(fā)揮，構(gòu)筑一個(gè)事企徹底分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)完全明晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代公路制度已經(jīng)迫在眉睫。 
公路制度、資產(chǎn)確權(quán)和人員身份轉(zhuǎn)換是公路行業(yè)改革中直接面對(duì)的三大基本問(wèn)題。制度是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)是紐帶，人員身份轉(zhuǎn)換是根本。這三大基本問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)、相互制約和互動(dòng)的有機(jī)整體。這些問(wèn)題的解決必須一次部署、整體到位，否則就無(wú)法從基礎(chǔ)上建立一個(gè)全新的公路行業(yè)機(jī)制。 
[引言]安徽縣鄉(xiāng)公路自1992年實(shí)行公路分級(jí)管理以來(lái)，已經(jīng)過(guò)了13年的行業(yè)體制改革探索，取得了一定的成效，極大的促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓肥聵I(yè)尤其是農(nóng)村公路的迅猛發(fā)展（特別是“十五”期間，新、改建完工的農(nóng)村等級(jí)公路超過(guò)了解放以來(lái)的總和）。在充分肯定公路“分級(jí)”管理模式正確的同時(shí)，也要清楚的看到目前的管理體制也存在著一些弊端。從影響安徽縣鄉(xiāng)公路系統(tǒng)改革進(jìn)程的一些基本問(wèn)題考慮，筆者試圖通過(guò)對(duì)縣鄉(xiāng)公路現(xiàn)行管理體制的具體分析，探索出一些行之有效的解決辦法。 
本文最后預(yù)測(cè)公路行業(yè)通過(guò)改革將會(huì)帶來(lái)四個(gè)方面的重大變化。一是公路管理機(jī)關(guān)將出現(xiàn)新的職能定位。公路機(jī)關(guān)作為政府職能的延伸機(jī)構(gòu)和承擔(dān)社會(huì)公共職能的事業(yè)機(jī)構(gòu)，處于 “ 決策、執(zhí)行、監(jiān)督 ” 的執(zhí)行環(huán)節(jié)，公路體制改革必須始終圍繞 “ 執(zhí)行 ” 這個(gè)中心。公路體制改革的核心是建養(yǎng)分離、管養(yǎng)分離、明晰產(chǎn)權(quán)和用工社會(huì)化，通過(guò)改革再造一個(gè)以執(zhí)行為主的公路管理機(jī)關(guān)，使公路部門不再承擔(dān)具體的企業(yè)職能和市場(chǎng)職能。這是當(dāng)前公路行業(yè)改革的主方向，也是今后公路管理機(jī)關(guān)的發(fā)展方向。二是公路企業(yè)將被賦予新的發(fā)展使命。隨著社會(huì)資本的介入、競(jìng)爭(zhēng)的加劇，公路企業(yè)將會(huì)在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)引發(fā)一場(chǎng)企業(yè)間合并、重組，并催生一批實(shí)力更強(qiáng)、機(jī)制更活、產(chǎn)權(quán)多元化的公路企業(yè)。三是公路行業(yè)將構(gòu)筑一個(gè)現(xiàn)代化的公路市場(chǎng)平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，行業(yè)壁壘和地方保護(hù)將被破除，依法依

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