代建市場如何培育？
代建法律地位如何明確?
代建職責如何劃分？
代建資格如何明確？
代建費用如何確保？
代建介入方式和時間如何選擇？
代建人才如何培養？
代建考核機制如何創新？
“監理未來不是沒有出路，市場需求是無限的，也是多樣化的，誰有前瞻性，誰把握住了業主的需求，誰就占領了市場。”在全國公路水運建設項目代建座談會上，部安全與質量監督管理司公路工程質量監督處副處長翁優靈說。同時，她也指出，面對新的發展形勢，監理企業必須加強自身能力建設，向產業鏈的上游和下游延伸，在與可以做代建的設計、施工等單位的“賽跑”中，放大優勢，既要跑快，還要跑穩。
有發展就有困惑
“國家投資減少后，很多監理企業可能瀕臨倒閉。”中國公路工程咨詢集團有限公司北京公路工程監理分公司總經理李溪所言，并非危言聳聽。
1988年，我國推行工程監理制，各種類型的監理企業如雨后春筍般迅速成長起來。尤其前幾年，在國家應對金融危機加大基礎交通建設的背景下，大多數監理企業尚能生存。隨著國家投資的減少，多元化資本陸續涌入公路建設領域，加之國家進一步深化體制改革、探索監理業務革新，很多監理企業面臨巨大的生存壓力。
如何拓展新業務？怎樣才能保持持續發展？監理企業不得不認真考慮這些棘手的問題。
李溪認為，針對企業性質與市場定位而言，監理屬于管理型企業，長期以來主要是受業主委托在項目建設階段主要從事質量、安全、進度、費用的管理，長處在于工程管理，當前國家在建設領域推廣了多種建設管理模式，如代建制、設計施工總承包、管理承包、BT、BOT等，全國很多地方得以嘗試及推廣，這為監理企業業務拓展提供了機遇。“在這些建設管理模式中，代建制最適合監理企業介入的業務。”李溪說。
山東格瑞特監理咨詢有限公司總經理崔洪才打了一個比喻。他說：“感覺我們如同草原上的羊，不知道被趕往哪里。”在工程監理制引進之初，崔洪才對這一“朝陽產業”寄予厚望，全身心投入，可是，隨著菲迪克的“中國化”，他越來越糾結于一個最根本的問題——在中國，專業管理團隊到底以什么形式存在？工程技術人員到底應該干什么？他覺得，今天倡導監理去嘗試的代建工作，其實就是工程管理的一個層次而已，單獨拿出來，有肢解的嫌疑。
持有類似觀點的還有江西省公路工程監理公司總經理占勁松。他說：“代建制并非對所有監理企業都適合，代建只是咨詢的一部分。”廣西八桂工程監理咨詢有限公司總經理周河坦言，他們沒有什么成功的經驗，沒敢做太多代建項目，做過的代建項目大都是賠本的買賣。“準確地說，代建不是監理企業轉型的主要方向，而是轉型的一個方向。”這種心態，無疑是充滿理性的。
甘肅省交通工程建設監理公司總經理朱衛國介紹，甘肅公路史上第一次代建，是在沒有法律法規可參照的背景下，按照合同約定開展工作的。第二個代建項目，是2014年底，類似PPP，蘭州市到某景點的快速通道，工程概算23億元，采取了“管理+監理”的模式。這必然涉及到責任主體的問題，項目法人也是資金監管的責任主體，但一些程序執行由監理代辦。為了規避廉政風險，他們建議審計部門從開工之初就介入，對資金使用進行全過程、全方位監管。第三個代建項目，是最近中標的一條地方高速公路，實行“小業主、大監理”模式。朱衛國認為，制約企業發展的根本問題是資金，監理做代建，資金更是關鍵因素之一。他說：“2015年，取消強制性監理收費標準后，企業面對的形勢更加不利。改革，最終還得靠自己。”
“改革的主要目的，就是精減管理層，減少層級，提高效率。監理企業搞代建，具有這個發展方向，但是監理企業不能只做代建，否則業務合同額會受影響。”北京水規院京華工程管理有限公司總經理童旭東的觀點，引起大家共鳴。
無論是否嘗試過代建工作，幾乎所有與會代表都有同感——監理企業做代建，是一條艱難的路。
八個疑問需要開“藥方”
一問：代建市場如何培育
“代建制存在的意義是什么？代建是否符合《合同法》的規定？代建機構與監理單位是什么關系？相關服務收費是多少？”江蘇省交通建設監理協會理事長楊國忠一口氣提了五個問題，說出了監理做代建亟待解決的諸多困惑。
楊國忠表示，十八屆四中全會對企業發展提出了新要求，那么，監理進軍代建，要發揮的應是“主力軍”的作用，而非被邊緣化。這必然要求盡快培育成熟的代建市場。
童旭東一直認為，工程監理制必須充分審視，它是不成功的。不成功的主要原因，是在市場需求未充分表現出來的時候加以引進。他說：“政府如何引導代建制?我們要深刻吸取工程監理制的教訓。招投標的實質，是為業主選一個合格的單位，咨詢卻未必一定招投標。因此，一是不要急于把代建制引向招投標；二是做一些支持性文件，出臺相關政策不能太死板。要從產業策劃開始，向項目策劃發展；三是應確保市場需求、發育，然后再規范。”
北京市高速公路監理有限公司副總經理吳永忠主張取消履約保函，堅決向不合理的收費標準說“不”，給監理企業解除身上的沉重枷鎖。
大家認為，由于代建制的制度設計尚不完善，各地對監理企業從事代建工作提出的要求條件存在較大差異，而且有不少要求與企業實際不匹配。加上考核獎懲機制不到位，地方政府或業主干擾較大，監理從業的風險較大。因此，監理要想做好代建工作，迫切需求代建市場的培育與成熟。代建市場的培育既需要政府的力量，也需要市場的力量。只有兩者形成共識，找到有機結合點，代市場才能健康發展。
對于代建招投標問題，在市場競爭不成熟的情況下，大家傾向于以委托形式進行，避免重蹈工程監理制與引進菲迪克初衷違背的覆轍。江西省公路工程監理公司總經理占勁松建議交通運輸部盡快出臺“代建+監理一體化實施意見”，指導代建工作，為企業轉型發展創造寬松環境。
二問：代建法律地位如何明確
“現在建設的高速公路項目，大多自然環境條件惡劣，處于經濟落后地區，靠通行量收費不大可能。監理企業如果代建此類項目，虧本的可能就較大。因此，在監理行業推廣代建，要實事求是、因地制宜、量力而行。這樣，代建的法律地位亟待明確。”吳永忠此番表白，隱藏著莫名的擔憂。同時，他也看到，“在代建法律地位不明朗的情況下，法律責任屬于業主，而事情是代建單位做的，前者又不可能有效監督后者，容易留下隱患”。
《中華人民共和國民法通則》對“代理”的定義是，以被代理人的名義或自己的名義獨立與第三人進行民事行為，由此產生的法律效果直接或間接歸屬被代理人。然而，目前國家層面的其他法律法規中，關于代建單位是被委托人還是承包人的定位，還不清晰。
更重要的是，新出臺的《公路建設項目代建管理辦法》也沒有明確代建人究竟是被委托人還是承包人，各省份關于代建各方責權利的劃分存在各自為政的現象。
很顯然，如果代建制中的代建人接受業主（即投資方）委托，承擔建設項目全過程管理工作，產生的民事責任由代建方承擔，就與《中華人民共和國民法通則》規定的代理含義相違背。
不少代表認為，設計單位、施工單位已經適應了當前的建設模式。雖然履約方面，代建項目的監理，要比帶有行政色彩的業主履行得好，但是不盡快明確監理代建的法律地位，一旦倉促開出“藥方”，就很難避免重新走進監理的誤區。
三問：代建職責如何劃分
“招投標時，什么都讓你管，這是想把責任交給監理。它不像監理那樣單純，必須具備相當強的管理、協調能力。由于責任大于權力，風險較大；沒權力，又解決不了問題。有的政府部門認為監理是來賺他們錢的，不放心，就成立工作組，干擾較大。施工單位則通過各種途徑搞變更，管理困難，存在廉政風險。如果在征地拆遷階段，一旦后續資金斷裂，工程建設就受到影響。如果代建之初沒有足夠重視，比如罰款要充入建設款中，交工驗收時就是問題。”四川公路工程咨詢監理公司總經理陳謀說。
河北省交通建設監理咨詢有限公司總經理劉司坤介紹，前些年，有的省份投標靠報價說話，俗稱“一翻一瞪眼”，圍標、串標現象常見，未體現監理“擇優”的原則，不利于監理企業健康發展。如果從事代建，業主說怎么干監理就怎么干，就不行了。由于業主素質參差不齊，經常變更，彼此目標不一致，往往導致工作的被動局面。他認為，監理企業代建的最大風險，主要存在于征地拆遷等方面，沒有政府方面予以有力保障，監理不可能完成。因此，監理做代建，權力與職責過大或過小，都不行。
監理做代建，最大的困難是什么？“錢。”代表們給出了一致的回答。這里的錢不僅是指代建費，更指工程款。從此可以看出，資金對工程影響非常直接。有代表認為，與錢的困難可以相提并論的，還有另一個難題就是協調，協調政府、規劃、國土資源管理部門等。比如政府換屆，尤其是地方行政主要負責人調換后，往往“本朝不管前朝的事”。如果想保持開工之初的推進力度，幾乎是幻想。如果代建職責劃分不科學，監理做代建容易陷入泥潭，不能自拔。
大家呼吁，交通運輸主管部門要盡快出臺代建合同范本，進一步明確代建單位與監理單位的關系、代建合同的性質，有效規避以往由于“責任大于權力”導致的“監理公司是有限的，責任是無限的”不良現象的出現。
陳謀舉了兩個例子。一是編制招投標代理合時，業主會在特殊條款內規避掉風險；二是罰款，一般會劃歸為業主所有，不會拿出來作為獎金使用。如果作為代建單位的監理企業獎勵施工單位，審計就會有問題。另外，應規定違約條款，從而確保代建工作進入良性發展軌道。
四問：代建資格如何明確
關于監理做代建的資格問題，各地認識并不一致，要求也存在很大差異。有的省份認可企業的監理、咨詢或項目管理等資質，也有省份在試點代建過程中變相“取消監理”。
一般來說，由于沒有專門的代建資質，具有設計、咨詢、造價、招標代理、監理、施工總承包、房地產開發等資質的單位都可以投標，這些單位在做好主業的同時，把代建管理業務作為多元化發展的途徑之一，各單位投入的資源有限，采用的管理手段和方法差異較大。大家呼吁，鑒于代建專業化發展的實際需要，關于代建單位的資格應盡快予以明確。
業內人士指出，現階段，我國公路代建機構的組成，基本上是參照公路建設項目法人資格標準，該標準在人員方面僅對機構組成人員的類別、職稱、數量、從業經歷做了要求，沒有對職業資格提出過高要求，這樣相比工程監理制，就為代建單位選擇合適的代建人員提供了較大空間，容易組成強有力的代建機構。
五問：代建費用如何確保
關于代建費的支付，目前主要有以下三種形式：一是公開招標決定費用；二是代建+提成方式；三是通過建安費或投資總額進行測算。在國家發改委取消招標費用、設計費用標準的前提下，再出臺代建費用標準估計較為困難。
李溪以他們在新疆中標的某二級路改建代建項目為例，談了代建費較低與代建風險不匹配的現實問題。該項目路線長140公里，工期12個月，缺陷責任期24個月，批復預算2.66億元，代建管理費199萬元。他們從施工、監理招投標開始介入，投入12人，服務期按14個月計算（實際上遠遠超過14個月，因為交竣工驗收階段未算入其中），平均每人每月11869元。他們通過招標選取的監理單位要求投入人員30人、監理費458萬元，服務期按12個月計算，平均人月12722元，比新疆監理人均水平要低。但與監理相比，有一項費用只有代建單位才會發生，那就是他們在代建合同簽訂后28日內向甲方提交委托項目建安工程費和代建管理費總和的10%，即17萬元財務費用，作為銀行履約保證金。由此可見，如果按照建設管理費的一定比率收費顯然偏低。
“好在我們還有另外一項建設費用節余留成收入，合同中約定項目交竣工驗收經過審計后，如果建設費用有結余，我們可以分得30%，即不低于400萬元的收益。這樣可在一定程度上彌補代建管理費過低的狀況，但該筆費用劃入公司賬戶過程漫長，通過代建獲得收益難以短期內改變公司財務狀況。”李溪說。
有些代建單位和委托單位簽訂代建合同時，主動提出放棄節余留成，從而提高代建管理費，即便如此，代建費用仍然很低。個別企業還遇到做3個代建項目不如干一個監理項目贏利多的尷尬局面。座談會上，許多代表表示，監理企業目前做的代建項目，“賠本賺吆喝”的較多。
吳永忠強烈建議取消履約保函制度。他說：“業主要求多少，監理企業就得出多少，非但沒有利息，還要向銀行支付手續費。其次，政府要求監理企業規避風險，又不創造條件，還不乏“拍腦袋項目”。這些都給企業增加了沉重的負擔”
大家認為，代建是向咨詢管理公司轉變的主要方法之一，給監理企業發展提供了機會，企業必須根據市場變化及時調整經營策略。代建費用上，他們期待政策的制定應該更具靈活性。
六問：代建介入方式和時間如何選擇
目前，代建方式主要有三種：一是全過程代建（從立項批復到竣工移交）；二是前期代建（從立項批復到設計批復）；三是施工階段代建。
傳統的建設項目管理模式，往往實行的是分段式管理，各階段相互獨立，無法從全壽命周期的角度約束項目承包人。
結合監理企業的實際情況，大家傾向于在代建+監理一體化的前提下，采取全過程代建方式。這種方式以長遠的角度出發，用合同的手段促使代建單位負責項目的全壽命周期成本，從而最大化地實現運營目標和基礎設施公共服務功能，有利于全過程控制，在工程造價、質量、安全、進度等方面發揮的作用會更大。
七問：代建人才如何培養
廣州南華工程管理有限公司總經理李聰坦言：“代建給我的最大體會是，對人員的素質要求比監理的高多了，要想混日子，根本不可能。但是，對于企業來說，是先把代建人員招來呢，還是有了項目再招人呢？”李聰說出了大家的又一個困惑。
過去，監理做的大量工作是微觀管理，代建趨向于宏觀管理。這對監理人員的素質和水平提出了更高要求。如果采取代建+監理的方式，必須進行人才的儲備工作，就既要有宏觀管理方面的人才，也要有微觀管理方面的人才；既要有管理型人才，也要有技術性人才。
與會代表建議通過人才數據庫的建設，“重個人資質、輕企業資質”，不斷提升監理企業擁有不同層次人才結構及多樣化的人才體系，使業務范圍從工程施工階段的質量監理變為涵蓋項目評估、設計咨詢、工程監理及項目后評價的全過程項目管理服務。
也有代表呼吁，公路項目應允許聯合體投標，相關部門對其進行宏觀管理。關鍵崗位，對專業工程師需要具備一定資質要求；對于普通崗位的監理員，則沒有這個必要。合同規定的履約人數減少，就可以向關鍵崗位人員薪酬方面傾斜，對優秀人才的培養會有積極作用。
八問：代建考核機制如何創新
除部令規定的考核方式外，大家又提出兩種考核方式：一是從全生命周期成本和效益方面對代建單位考核；二是給予代建單位一定比例的股權，使其負責項目全壽命周期的管理與運營，讓代建單位與業主的責、權、利相統一。
也有與會代表建議，將代建與PPP結合起來，使代建單位在社會資本角色上有所考慮。
不僅有活路，還會活得更好
“監理企業做代建，別再走彎路了，這種彎路實在走不起了。”正是因為對監理行業深切的愛，與會代表的表白才如此深刻和急切。
當然，大家也看到，如果企業不能承受市場風浪的沖擊，自然會消亡。優勝劣汰，自然規律。
中國交通建設監理協會副理事長劉釗表示：“代建不是監理企業的終極目標，而是在行業發展道路越走越窄的眼下，找一條新出路。我們要向上游、下游延伸產業鏈條，繼續轉型發展。監理企業不僅有活路，還會活得更好。”
