在建筑行業上，違法違規行為十分突出，欺詐腐敗現象層出不盡，工程事故時有發生，為了規范整頓建筑市場，建立健全的工程項目管理機制，對于工程項目就有必要實施項目法人責任制。而根據《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，為解決政府投資項目“各自為政，多頭管理”、“各負其責”又“不知誰最后負責”的弊端，政府投資項目也需要實行項目法人責任制。
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365交通站365jt.com政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業性收入等方式獨資或合資興建的固定資產投資工程。政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在國民經濟活動中起著非常重要的作用。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立、發展和完善，我國采用積極的貨幣政策和擴大內需等政策措施后，固定資產投資規模空前巨大。目前我國每年的全社會固定資產投資為3萬億元，其中“政府投資工程”就占到約10%，達到3500億元左右。投資是經濟增長的基本推動力，各地在發展經濟的同時加大了對TRANBBS城市基礎設施建設和市政公用設施維護工程的投資力度，按照投資效益最大化和建設成本最小化原則，有必要實行城市建設職責分工，逐步改變以工程指揮部（籌建處）形式和由建設單位組織管理項目實施的傳統建設體制，全面推行項目法人責任制，進一步明晰建設參與各方的權、責、利，初步形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發展的項目建設體制。
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365交通站365jt.com按照國家計委計建設〔1996〕673號文《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，經營性政府投資項目必須組建項目法人，項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值、增值，實行全過程負責。那么，對于非經營性政府投資項目，我們該如何對待呢？改革開放以來主要的做法是通過一次性臨時機構或常設基建處室進行管理，這種做法其實已經不適合市場經濟條件下的運作方式。首先存在著大量的安全、質量問題，這些臨時項目班子缺乏起碼的工程建設管理知識，容易產生投資浪費和質量安全問題，難以實現工程質量、工期、投資的控制；其次發生機構重復設置問題，造成社會資源的重復配置，浪費了大量的人力、物力和財力。在這種情況下容易產生腐敗，發生“三超工程”、“釣魚工程”、“豆腐渣工程”、“腐敗窩工程”、“投資無底洞”等現象。
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365交通站365jt.com目前，不論是理論研究還是改革實踐，基本上都體現了這樣的共識：政府投資項目應改變過去投、建、管、用不分，以臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產式的管理方式，轉由專業性的管理機構對政府投資項目實現相對集中的管理，實現投、建、管、用的分離。在經營性項目中，由于實行了項目法人負責制，相對來講，對項目管理者有一定的監督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導致大量的工程概算超估算、預算超概算和決算超預算的“三超”現象發生，投資難以控制。
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365交通站365jt.com今年3月建設部頒發的《2003年整頓和規范建筑市場秩序工作安排》中就要求：政府投資工程建設組織實施方式的改革試點，應當按照“建設、監管、使用”分開、政事（企）分開和實施相對集中管理的原則，建立權責明確、制約有效、科學規范和專業化管理、社會化運作的管理體制及運行機制；對于公益性（非經營性）政府投資工程規模較大的地區，可研究設立相關機構或者公司，代表政府統一組織實施政府投資工程的建設，經竣工驗收后移交有關部門使用或管理；對于公益性（非經營性）政府投資工程規模較小的地區，也可由政府通過招標競爭的方式，擇優選定工程項目管理公司或者工程總承包公司負責其建設組織實施；對于經營性的政府投資工程，應當實行市場化和產業化的運作方式，由項目法人負責投融資、建設、資產經營全過程管理。項目法人在工程建設實施階段可通過招標競爭的方式，擇優選定工程項目管理公司或者工程總承包公司組織建設實施，實行社會化、專業化管理。對于需要特許經營的項目，應公開向社會招標選擇投資主體，鼓勵國內外各類經濟實體采取BOT等方式投資建設和經營，也可采取政府資金和社會資本聯合投資建設和運營。
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365交通站365jt.com隨著改革的不斷深入，經濟的不斷發展，經營城市的理念已經在各大城市逐步得到發展，為此，全國各地已經出現了近兩百家城投公司，從它們的職能來看，主要就是解決城市經營的資金融通、投入以及城市的基本建設。然而實際從操作來看，代表政府作為城市建設投資主體的城市建設投資公司，大部分僅擔當“出納”角色，只負責籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設管理，而具體的工程項目建設管理事務則是由建設部門從相關單位臨時抽調人員組成的各類臨時性質的工程指揮部（項目部）組織實施，“管錢”與“管事”相分離，形成機制上的管理脫節，職責分割，城市建設管理責任難以落到實處。同時，工程指揮部往往不顧及城建資金的實力，一味追求大規模、高標準，建設TRANBBS

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規劃變化常常，導致工程損失浪費頻頻，城市建設負債累累。并且項目建成后，指揮部撤銷，人員各自散去，致使建設資料和相關經濟資料難以收集齊全，經濟責任和質量責任也無人承擔。而負責資金管理的城市建設投資公司則由于建設規模過大、資金調度困難，而苦不堪言，疲于奔命。雙方矛盾重重，互不買帳，這種不協調的配合不利于城市建設管理。
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365交通站365jt.com因此，對于非經營性政府投資項目，也應按照投、建、管、用分離的指導思路，以城建投資主體為項目業主和項目法人，參照經營性投資項目的管理模式實行項目法人責任制，由項目法人負責項目工程建設管理，承擔工程建設的經濟責任和質量責任，分明職責，以提高建設管理效率，提高投資效益，通過新建的城投公司來實行項目法人責任制，對政府投資項目實施全面負責，與計劃主管部門和財政部門分工合作，在管理特點上突出“代建制”與“集中的專業化項目管理”，充分借助社會中介機構的力量，來進一步完善和深化項目法人責任制。
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365交通站365jt.com政府投資項目應該是由市場提供產品、政府提供服務，從而逐步走到符合市場經濟大原則的城市建設市場模式的路子上去，才能逐漸走向良性循環。當然，對于經營性項目來說，通過各種新型的融資方式基本上已經探索出了一套利用項目法人責任制來實現市場化運作的模式。那么，該如何利用項目法人責任制來實現非經營性項目市場化運作呢？這是實踐中的一個難題，也是改革必須面對的問題。
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365交通站365jt.com當然，將非經營性政府投資項目實行項目法人責任制，將涉及到部門利益的調整，必將受到不少的阻撓，想一步到位是十分困難的。根據建設項目的建設程序和管理需要，一般可以把建設項目劃分為投資期、建設期和運營期三個時期。因此，為了少走彎路，根據建設項目程序，結合地方特點，我們的設想是在實行項目法人責任制的過程中要循序漸進，首先通過將項目法人責任制從項目投資法人責任制和項目建設法人責任制兩個方面來實行，從而逐步實現最終的項目法人責任制。
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365交通站365jt.com首先要說明的是，建設項目是指需要投入一定量的資本、實物資產，有預期的經濟社會目標，在一定約束條件下，經過研究決策和實施（TRANBBS設計和TRANBBS施工建設等）等一系列程序，形成固定資產的一次性事業，是投資行為與建設行為相結合的投資項目。而投資項目，廣義的泛指在一定的約束下（如資金、TRANBBS技術、資源、時間、空間、政策等），投資主體為獲得未來預期效益，將貨幣資本或實物資本投入盈利性或非盈利性事業，從事生產或服務等經濟活動，具有明確目標要求的一次性事業；狹義的是指既有投資行為，又有建設行為的工程建設項目。因此，投資是項目建設的起點，沒有投資就沒有建設；反過來，沒有建設行為，投資的目的就不可能實現。建設的過程就是投資的目的實現的過程，是把投入的貨幣轉換成實物資產的過程。
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365交通站365jt.com可見，建設項目法人與項目建設法人是完全兩個不同的提法，建設項目法人是從整個建筑行業上來講的，是為了區分其他行業的項目法人而提出的概念。在建筑行業里，建設項目法人就可以簡稱為項目法人。而項目建設法人實質上是指建設項目的建設法人，是指工程項目的建設施工過程中的組織法人，是建設項目法人的一個分支。其實，項目建設管理是建設項目管理中的一部分，而項目投資管理則是建設項目管理中的另一部分。為此我們將整個建設項目過程分成投資和建設兩個主要部分，從而通過實施項目投資法人責任制和項目建設法人責任制來實現政府投資項目投、建、管、用的分離和相對集中的管理模式。
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365交通站365jt.com對于城投公司來說，它作為政府投資項目的主要投融資主體，在投資上對政府負責，在使用上對使用方負責，從而實現自己的項目投資法人地位；對于建設單位來說，它作為項目的建設過程的實施管理者，對投資者負責資金使用安全問題，對使用者負責項目使用安全問題，從而實現自己的項目建設法人地位。另外，非經營性項目的投資主體是政府，城投公司只是代表政府實行項目投資法人責任制；而建設單位可以由城投公司代替，還可以通過招投標的方式選擇專業性的工程建設管理公司來負責項目建設全過程的組織管理工作，按照《公司法》規定不能是非經營性政府投資項目的業主。一旦城投公司完全代替了建設單位的地位，那就將完全實現了非經營性政府投資項目的項目法人責任制。
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365交通站365jt.com城投公司作為政府投資項目的投融資主體，必須按現代企業制度建立和運作，強化法人責任制，建立自我約束機制，確保投資的安全和效益。但是城投公司作為政府投資的代表，按照市場機制運行，其風險最大，收益最小，不具備資金的自我積累的能力，因此其資金來源必須得到政府的充分保障。同時，為了保障城投公司能夠順利地對政府投資項目進行投融資，政府投資項目的產權應該歸城投公司所有，其使用權可移交給使用單位，從而減小項目投資法人的風險，所以，政府投資項目竣工后，應該由建設單位將產權移交給城投公司，城投公司按項目的性質，或交付使用單位，或通過公開招標選擇相應的項目運營管理公司負責運營。

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