目前中國人口過百萬的34個城市中，有20個超大城市和特大城市正在建設(shè)和籌建自己的軌道交通，致力于解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問題。我國已經(jīng)形成興建城市軌道交通的熱潮。城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，在我國長期以來采用以地方政府財政資金為主導(dǎo)的財政投融資模式。
然而軌道交通造價高昂(地鐵每公里4～5億元左右，地面線每公里1～2億元左右)，據(jù)國家有關(guān)部門信息，“十五”期間國內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達(dá)2000 億元。面對如此巨大的投資需求，光靠政府財政投資顯然是難以滿足的。而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本，也并非長久之計并且會增加我國的財政風(fēng)險。
因此,實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項目融資渠道的多元化,特別是吸引國內(nèi)外民營資本的進(jìn)入,是加快我國城市軌道交通建設(shè)的必由之路。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
目前,在吸引民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面,國際上較為流行的有BOT(Build-Operate-Transfer)、ABS(Asset-Backed-Security)、TOT等幾種融資模式，從具體的運(yùn)作情況來看，這些模式都存在諸多的問題，主要表現(xiàn)在：首先，現(xiàn)有的模式下公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)之間是一種等級結(jié)構(gòu)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身的利益最大化;其次，現(xiàn)有的模式在項目的確認(rèn)、可行性論證等前期工作中沒有民營機(jī)構(gòu)的參與，完全由公共機(jī)構(gòu)來完成，但前期工作又是非常關(guān)鍵的，在這個階段將確定軌道交通的線路走向、項目所采用的技術(shù)手段等等關(guān)鍵因素。這樣一方面將增大民營機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，限制先進(jìn)技術(shù)的采用，另一方面容易受政府機(jī)構(gòu)效率低下等弊端的影響，項目周期拉長，最后,風(fēng)險分配不合理。
現(xiàn)有融資模式一般在通過招投標(biāo)確定某一民營機(jī)構(gòu)以后,就將項目的責(zé)任全都轉(zhuǎn)移給了后者,從而提高了建筑商和投資商的風(fēng)險,加大了項目融資的難度,不利于吸引民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。顯然在我國的城市軌道交通建設(shè)中不適宜采用BOT、ABS、TOT等現(xiàn)有的傳統(tǒng)模式。
目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)新興出現(xiàn)一種PPP模式，它克服了以上的缺陷，滿足了公共部門與私營部門多方的需要，特別適合應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)。
二、PPP模式定義及其特點(diǎn)
PPP(Public—Private Partnerships)模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。
該模式興起于上世紀(jì)80年代的英國。通過這種合作形式、合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，使得公共部門的成本和風(fēng)險大為降低，既滿足了民營企業(yè)盈利性的要求又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。其內(nèi)涵主要包括以下三方面：
PPP是一個新型的項目融資模式。
項目 PPP 融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
城市軌道交通建設(shè)中采用PPP融資模式可以使民營資本更多的參與到項目當(dāng)中，提高了效率，降低了風(fēng)險，而這正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。
政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目的運(yùn)行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益，這對縮短項目建設(shè)用期，降低項目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。
私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好的解決了這個問題。如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
PPP模式有利于在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通及其服務(wù)的質(zhì)量。
在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目的融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移結(jié)民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。PPP模式下民營企業(yè)的管理非常靈活，因而由民營企業(yè)參與城市軌道交通項目，通常可以使項目的建設(shè)周期縮短、成本節(jié)約，從而以更低的成本、在更短的時間內(nèi)提供高質(zhì)量、更有效的城市軌道交通服務(wù)。
綜上所述，PPP模式彌補(bǔ)了現(xiàn)有模式的不足，有利于吸引民營資本進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)，是一種以參與各方實(shí)現(xiàn)“雙贏”、“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。
三、PPP 在城市軌道建設(shè)中運(yùn)作方式
PPP模式?jīng)]有固定的形式，取決于項目的特性、所在國(地區(qū))的政治經(jīng)濟(jì)狀況、各主體的實(shí)際情況。經(jīng)過大量的歸納分析，王麗婭(2003年)總結(jié)出八種運(yùn)作方式，如下表所示。根據(jù)我國目前城市軌道交通建設(shè)的特點(diǎn)：主要任務(wù)是要解決新建城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施時的資金問題，且在短期內(nèi)完全私有化的可能性不大。因此在城市軌道交通建設(shè)中的基本運(yùn)作方式可確定為BTO和BOT(BOOT)。要注意的是這不同于傳統(tǒng)的BTO和BOT，在PPP模式下政府資金都將參與到整個項目的不同階段，與社會投資者共同參與項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。本文總結(jié)出三種國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的PPP運(yùn)作方式。
BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營)模式。
具體做法：公共部門與私營部門共同確定項目后，由私人企業(yè)(一般為投資財團(tuán))負(fù)責(zé)整個城市軌道項目的建設(shè)與融資，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，建設(shè)完成后將項目轉(zhuǎn)交給政府，政府再將整個項目和軌道沿線土地的開發(fā)及使用權(quán)租賃給該企業(yè)，項目成長期內(nèi)象征性的收取或不收取租金，為其實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障，在此期間企業(yè)利用鐵路車站及沿線的區(qū)位優(yōu)勢對土地進(jìn)行開發(fā)，對軌道交通主業(yè)與沿線開發(fā)進(jìn)行培育，從而形成房地產(chǎn)熱銷-客流需求遞增-軌道交通市場活躍-沿線房產(chǎn)熱銷的良性循環(huán)，從而為在阻期到期前回收成本并且實(shí)現(xiàn)盈利奠定基礎(chǔ)。在項目的成熟期每年根據(jù)項目公司的經(jīng)營情況收取一定的租金，防止產(chǎn)生超額利潤。租期屆滿后可以續(xù)租。
此方式的優(yōu)點(diǎn)是極大的減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公共交通的發(fā)展，有效的建立了軌道建設(shè)項目的市場化收益機(jī)制，同時有利于城市進(jìn)行點(diǎn)軸式開發(fā)以及引導(dǎo)城市空間可持續(xù)的發(fā)展。難點(diǎn)是對私營部門的要求特別高，項目的成長期和成熟期難以準(zhǔn)確劃定，難以確定恰當(dāng)?shù)淖饨鹇剩瑫r相關(guān)的法律法規(guī)及操作規(guī)則還有待于完善。
SB-O-T模式，又稱前補(bǔ)償模式。
王灝(2004年)采用BOT方式，研究出兩種適用于國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)項目的PPP模式，一種是SB-O-T模式，另一種是B-SO-T模式。SB-O-T的具體做法：將一個完整的城市軌道建設(shè)項目分割成兩部分，即公益性部分(Commonweal Part)，包括車站、軌道、洞體等土建工程和盈利性部分(Commercial Part)，包括車輛、信號等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負(fù)責(zé)建設(shè)，而贏利性部分則由私營部門出資成立的PPP項目公司來完成。全部建成后，與私營部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)定，在項目成長期政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項目公司，以保證其正常收益;在項目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時防止私營部門的超額利潤。項目特許期滿后，PPP項目公司無償?shù)膶㈨椖抠Y產(chǎn)移交政府或續(xù)簽合同。
B-SO-T模式，又稱后補(bǔ)償模式。
具體做法：在共同確定項目后，由私營部門負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營。政府部門以預(yù)測客流量和實(shí)際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項目公司的運(yùn)營成本和收入，對產(chǎn)生的運(yùn)營虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府以運(yùn)營期內(nèi)客流量的年平均增長率 為控制標(biāo)準(zhǔn)，項目投入運(yùn)營后，若實(shí)際客流量比預(yù)測客流量減少的幅度超過 ，政府則按照合同規(guī)定給予私營部門相應(yīng)的補(bǔ)貼，當(dāng)然如果實(shí)際客流量達(dá)到了預(yù)測客流量的1+ 以上，那么超出部分將由政府部門和私營部門按照一定的比例共享。在此模式中，預(yù)測客流量以三年為一個周期進(jìn)行調(diào)整。總之就是要控制私營部門產(chǎn)生超額利潤，保證其的正常收益。
四、PPP 在城市軌道建設(shè)中應(yīng)用中應(yīng)注意的問題
在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP融資模式有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在我國還是新興模式，在應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)： 項目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
加快政府角色轉(zhuǎn)變的步伐。
政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c民營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對城市軌道建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以更好的發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
建立并完善有關(guān)PPP投資的法律法規(guī)。
PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循。另外，在項目進(jìn)行 PPP 模式運(yùn)作下需要在項目設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個階段對政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。因此PPP 項目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)。
風(fēng)險分擔(dān)是否合理是PPP項目融資是否能夠成功的決定因素之一。之所以說PPP模式適用于城市軌道交通這樣投資和風(fēng)險巨大的項目，就是因為在PPP模式下政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險，這也是與傳統(tǒng)的BOT、TOT及ABS的主要區(qū)別之一。因此一個合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)決定了該項目是否具有可操作性。
制定合理可行的政府扶持政策。
PPP模式最大的特點(diǎn)便是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，從而吸引民營資本投入。一般來說常采用的是稅收優(yōu)惠、土地或項目配套設(shè)施的實(shí)物資助以及貸款擔(dān)保等，如果能夠在結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)的實(shí)際情況創(chuàng)新出符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的政府扶持政策的話，必將更加充分的調(diào)動起民營資本的積極性。上文中提到的BTO及B-SO-T模式便分別在給予民營企業(yè)擴(kuò)大特許經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營收入擔(dān)保方面作了有益的嘗試。
加強(qiáng)人才培養(yǎng)。
PPP模式在我國尚屬新生事物且操作復(fù)雜，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的綜合知識。因此要加強(qiáng)對PPP模式的學(xué)習(xí)和研究以及相關(guān)人才的培養(yǎng)，從而增強(qiáng)民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。
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