財政承受能力評價也存在類似的問題，財政承受能力評價的對象是政府的財力，對于政府全額購買服務的P P P項目確實非常重要，但對于政府補貼的使用者付費項目，在邏輯上存在誰為因誰為果的問題。一種邏輯是，一個項目在確定了成本和使用者付費額度后，根據差額提出財政補貼的需求，再來看財政能否負擔，即測算項目要補貼多少錢，再看財政能否承擔得起。另一種邏輯是，根據政府的財政能力，先確定可提供的補貼額度（像車購稅對公路建設的補貼），然后根據成本確定剩下來對使用者付費的需求，再來確定經營期限和收費標準，即先說好財政能補多少，剩下的全部由用戶承擔。

　　按照后者的邏輯，是不需要對項目本身做財政承受能力評價的，只需要告訴社會資本投資者財政能出多少錢就可以了。此外，按照項目流程，物有所值評價和財政承受能力論證之前，需要先完成項目可行性報告審查，很可能會出現政府發改部門先批準了項目可行性報告，然后財政部門又認為項目超出財政承受能力而不可行的矛盾結果。

　　合理回報是關鍵

　　PPP模式也好，特許經營也罷，其實叫什么并不重要，重要的是怎么做，與概念相比，內涵、目的和手段更加重要。

　　目前，我國收費公路對社會資本投資吸引力急劇降低的問題根源，是收費標準和收費期限無法覆蓋建設融資成本，造成收費公路收不抵支。同時，政策性減免如何補償存在法律空白，導致經營企業承擔了全部政策風險和債務風險。

　　這直接導致社會資本投資積極性的降低，目前很多經營性公路是由政府融資平臺在投資建設，并不是真正意義上的社會資本，對收費公路的態度很多也是“建成就行，債務能不能還清以后再說”，這也導致收費公路的債務風險在不斷積累。

　　為此《收費公路管理條例》的修訂，引入了特許經營的概念，即通過簽訂《特許經營協議》的方式，事前約定政府與投資者的權利義務、經營期限、風險分擔、收費標準調整機制、合理回報率、政府補貼機制、超預期收益處理方式等，可以說是對原經營性收費公路管理模式的補充和完善。

　　基礎設施和公共服務不同于一般市場行為，從維護公共利益和保障服務可持續的角度，應當保證社會資本獲得合理收益。在《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）中也明確提出“政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”“引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益”“積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格”。

　　明確的合理回報率或合理回報率范圍，是計算和確定特許期限、服務價格、政府補償、風險分擔的根本性前提和基礎。30年來，收費公路管理的經驗和教訓證明，沒有一個明確約定的合理回報率，就不可能將經營性公路的回報控制在合理的水平，必然出現“暴利”

　　和“巨虧”的兩極分化，而政府又沒有任何可以進行調整的依據。特別是特許經營項目實行的是政府定價，且價格并非遵循成本定價的原則，而是成本加合理回報定價，兩者缺一不可，如果沒有明確的合理回報范圍，則根本無法確定項目的合理價格，成本監審也就失去了實際意義。

　　具體在收費公路領域，經營性公路由獲得經營權的企業法人組織負責項目設計、融資、建設、運營、養護等活動，運營情況、服務水平、養護質量受政府監管。經營收入的高低，完全取決于政府審批的收費標準和收費期限，《收費公路管理條例》明確規定“經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定”“收費標準，應當根據公路投資總、收回投資的期限以及交通量等因素計算確定”。

　　只要政府嚴格依照《條例》規定審批，是不應該出現經營收入不能覆蓋成本問題的。當經營收入低于約定回報下限時，政府應當按照協議約定通過財政補貼或調整收費標準等方式，予以彌補，當經營收入超出約定回報上限時，政府同樣可按照協議約定部分或全部收歸財政。

　　總之，無論“P P P貓”還是“特許經營貓”，能收回投資并獲得合理回報的才是“好貓”。